中国的土地制度改革与国外经验借鉴

摘要：

分析中国的土地问题，需要研究中国目前土地问题出现的原因以及内在逻辑，并在国际比较的基础上，结合我国的现实国情，研判我国土地制度改革的未来趋势。

改革开放以来，我国经济出现了快速发展，经济体制已由此前的计划经济体制转变为市场经济体制，并取得了伟大的成就。但是，我国的土地制度改革并没有进行相应的调整，与目前的经济发展已经不再适应，并对我国经济的进一步发展形成了阻碍。

在这种情况下，我国未来的发展需要对目前的土地制度进行相应的调整。从目前的实践看，我国在土地制度改革方面进行了一些试点，成都作为土地制度改革的试点地区之一，在过去三年的实验中，通过大胆创新、勇于实践，取得了较好的效果，为我国未来的土地制度改革的发展方向做了有益的探索。

文章的第一部分，主要回顾了中国历史上土地制度的变迁以及当前中国的土地制度；文章的第二部分，探讨了我国目前土地制度面临的问题以及改革的必要性；文章的第三部分，探讨了几种不同的土地制度改革模式；文章的最后，我们在对国外一些国家的土地制度进行研究之后，指出未来我国土地制度改革方向的借鉴意义。

2011年1月5日 户籍制度改革专题 战略与发展部

电话：80708937 执笔： 房祎 冯亮 审核：唐震斌 邮箱：fengliang@https://www.360docs.net/doc/844654700.html,

国外土地制度借鉴及中国土地制度改革的方向

目录

一、中国土地制度的历史变迁及当前中国的土地制度 (3)

（一）中国土地制度的历史变迁 (3)

（二）新中国成立后的土地制度变迁 (6)

（三）当前中国的土地制度 (7)

二、当前中国土地制度存在的问题及改革的必要性 (9)

（一）当前中国土地制度存在的主要问题 (9)

（二）改革当前土地制度的重大意义 (11)

三、中国土地制度改革的可能路径 (14)

（一）私有化模式 (15)

（二）资产量化模式 (15)

（三）土地股份制模式 (16)

（四）永佃权模式 (17)

四、国外土地制度的经验及对中国未来改革方向的启示 (18)

（一）主要国家的土地制度 (18)

（二）对中国未来土地制度改革方向的启示 (30)

土地制度，是指在一定社会制度下，为制约人们利用土地所形成的经济关系和法律关系而设定的行为规范。广义的土地制度，是指包括一切土地问题的制度，是人们在一定社会经济条件下，因土地的归属和利用问题而产生的所有土地关系的总称。广义的土地制度包括土地所有制度、土地使用制度、土地规划制度、土地保护制度、土地征用制度、土地税收制度和土地管理制度等。狭义的土地制度仅仅指土地的所有制度、土地的使用制度和土地的国家管理制度。土地制度是反映人与人、人与地之间关系的重要制度。它既是一种经济制度，又是一种法权制度，是土地经济关系在法律上的体现，是构成上层建筑的有机组成部分。

一、中国土地制度的历史变迁及当前中国的土地制度

（一）中国土地制度的历史变迁

认真研究分析我国土地制度的历史变迁，对于建立和发展具有中国特色的社会主义土地经营制度，有着十分重要的现实意义。在延续了两千年的封建社会中，土地制度在作为统治者规范社会秩序，增加政府收入等方面发挥着重要作用。通过对历代土地制度的考察，获得先人治理国家的得与失，从历史中吸取一些经验教训，对我们今天的土地改革将大有裨益。

秦的统一，结束了春秋战国以来的分裂割据局面，建立了我国历史上第一个统一的多民族的封建国家。有了统一的政治环境，土地制度也就有了统一的规定，因此对历代土地制度的研究追溯到这一时期最为合适。

秦国在统一之前，实行爰田制，就是3年一易田，以使民众所受之田能好坏轮换。由于田地种植3年之后，地力损耗竭尽，需要抛弃荒置若干年，所以农民便易地迁徙到别处，另去开垦生荒地或经过休闲的田地。虽然承认土地私有，但保留了一定数量的休耕地，政府对土地的使用权干预较多，而赋税的征收也比较繁琐。统一之后，这种土地制度和赋税制度已经不能适应形势发展的需要。因此，秦始皇在公元前216年“使黔首自实田”，即让老百姓（黔首）如实上报自己的所有土地（包括耕地和休耕地）。在此基础上，废除爰田制，在全国范围内推行土地私有制。

自从刘邦建立了汉朝之后，秦朝时确立的土地制度也慢慢发生变化。总的来说汉朝存在三种土地所有制形式：封建国家土地所有制，地主土地所有制，自耕农土地所有制。自东汉灵帝以后，地主阶级的残酷剥削，长期不断的豪强兼并战争，使广大北方地区的农业生产遭到严重的破坏。为了解决这一问题,三国时的曹操接受了枣袛在许昌一带开垦土地，实行屯田，以解决粮食危机的建议。屯田包括两种形式，最早的是民屯。规定“奴婢各五十人为一屯”，一般解释为一屯奴婢数为50人。之后又增添了军屯，生产者主要是现役正规军，他们在督将率领下，五里置一营，每营60人，且种且守，所收粮谷全部交由度支系统的官吏保管分配。

北魏初，华北、中原一带因长期战乱，土地荒芜，民多荫附，甚至有的一宗就近万家，严重影响政府赋役征收。太和九年(公元485年)，北魏政府颁布均田令和均田诏。但均田制的大规模实施却是在隋唐时期。隋朝的开拓者隋文帝为了稳定社会秩序，争取民心，缓和阶级矛盾，制定了比较人性化的土地制度，均田制比以往朝代相比，农民人均获得的土地明显增多。丁男每人受田100亩，其中20亩为永业田，80亩为口分田。妇女40亩为口分田。口分田在租种人死后归还国家，永业田可传给子孙。奴婢授田与良人同，但受田奴婢人数有限额，依占有奴婢者的爵位、官品、身份人数不等，此外，丁牛1头授田60亩，每家限4头。

隋末唐初十余年大规模的战争，造成了大面积的土地荒芜和严重的户口减耗。尤其是北方地区，战乱之后，千里无人烟，城邑萧条的情况相当普遍。对于急于求成的初唐统治者来说，推行均田制，恢复农业生产，不仅具备良好的条件，而且势在必行。18岁以上的男子受永业田20亩，口分田80亩。唐代均田令中，增加了对其他社会成员特别是某些非农业人口授田的内容：老男、笃疾、废疾受口分田40亩；寡妻妾受口分田30亩，如为户主，则受口分田30亩、永业田20亩；道士、和尚受田30亩，女冠，尼姑受田20亩。唐朝均田制与前朝相比，内容最为详备并取消了奴婢、妇女及耕牛受田，增加了对工商业者、僧侣的受田，从一个侧面反映了人身依附关系的变化、工商业及寺院经济的发展。

唐中期以来，随着社会经济的发展，开始出现了更利于地主阶级利益的租佃契约的剥削形式。到了宋代，由于实行“不抑兼并”的土地政策，土地买卖盛行，土地私有制进一步发展，租佃制便在宋代普遍发展起来。

宋朝新田制不抑兼并、有钱则买、无钱则卖，田主佃户之间形成租佃契约关系。这是古代专制社会中生产关系的一次调整，是认识宋代社会的基础。宋代社会由此出现了许多新的面貌，而两税法的出现则是这众多新面貌的典型。两税法将税收依据从人头转变为财产，同时也就意味着社会剥削关系实现条件的转变，也就是说，剥削的主要依据从控制人身转变为控制生产资料。然而，剥削是对被剥削者劳动的攫取，如果没有相应的劳动者，控制生产资料并不能达到剥削的目的。因此，要使依据生产资料便可实现剥削的社会经济关系得以确立，首先必须使劳动力相对自由化，也即解除农民身上所背负的人身控制关系，而这一点，在宋代得到了实现。

明朝承元朝之后，处于中国封建社会晚期，土地制度和其他各项典章制度一样，“多因前代旧制”。当然也有自己的一些创造，显示时代风貌与特征。其“土田之制，凡二等：曰官田，曰民田。初，官田皆宋、元时入官田地。厥后有还官田，没官田，断入官田，学田，皇庄，牧马草场，城堧苜蓿地，牲地，园陵坟地，公占隙地，诸王、公主、勋戚、大臣、内监、寺观赐乞庄田，百官职田，边臣养廉田，军、民、商屯田，通谓之官田。其余为民田”。《明史·食货志》的这段话，大体概括了明朝土地的种类及其归属和官田的内涵。

清朝代替明朝在全国的统治,它的基本原则就是“法明”,即大体上推行明朝的社会制度,但是也有它本身的独特之处。清初康熙时，政府将明代宗室藩王所遗田产改归原耕种佃农所有的土地，又称更名地。1669年，康熙下令停止圈地，并且宣布尚未被圈占的明朝藩王的土地，“给予原种之人，改为民户，号为‘更名地’，永世为业”。更名田促进了经济的恢复和发展，在一定程度上缓和了清朝前期尖锐的阶级矛盾和民族矛盾。雍正帝时，在以康熙五十年的人丁数为固定丁数的基础上，推行“摊丁入亩”的办法，把丁税平均摊入田赋中，征收统一的地丁银，它结束了中国历史上人丁、地亩双重征税标准，把税收归并为单一的土地税，从而简化了税收的原则和手续，在一定程度上改变了赋税不均的严重情况，使国家的丁银收入有了保障，为建立起集中管理和监督的财政体制提供了可能。

从秦朝到清朝的土地改革，可以看出历代统治者为了稳定自己的统治所做出的努力。尽管是为了统治者自身的利益，但在客观上促进了社会的和谐与进步。改革的实施都是在生产力的进一步发展的基础上，改革实施的结果则是生产关系