如何提高基层政府行政复议能力

行政复议是政府系统内部一项重要的层级监督制度，也是化解行政争议、维护人民群众合法权益的重要法定机制之一。做好基层行政复议工作，对于促进社会和谐稳定、巩固党的执政基础、实现国家长治久安，意义重大，影响深远。

一、充分认识新形势下加强行政复议工作的重要意义

（一）加强行政复议工作，是法治政府建设新的着力点。做好行政复议工作，是法治政府建设的重要内容。中国特色社会主义法律体系形成后，法治政府建设的重心从完善行政法律制度，逐渐向保障和监督各项法律得到有效执行转移。行政复议作为党和政府主导的维护群众权益机制和权力监督制约机制，必将在加快法治政府建设的进程中发挥更加重要的作用。（二）加强行政复议工作，是加强和创新社会管理新的切入点。加强和创新社会管理，是摆在各级党委、政府面前的重大课题，其基本任务是以解决影响社会和谐稳定的突出问题为突破口，协调社会关系、规范社会行为、化解社会矛盾、保持社会良好秩序、有效应对社会风险，为经济社会发展营造更加良好的社会环境。

（三）加强行政复议工作，是健全完善行政救济资源新的整合点。在当前社会矛盾多发多样的背景下，我国已经构建了信访、行政复议、行政诉讼等多元纠纷化解机制，并在实践中发挥了重要作用。同时，由于行政复议和行政诉讼功能不彰、解纷能力不足，加之一些群众的模糊认识和工作方面的原因，导致主要不是解决行政纠纷的信访制度却成为不少人首先选择的纠纷解决方式。这种状况在吸纳解决不少矛盾的同时也带来不少问题:“信访不信法”，矛盾容易处于不稳定状态；“小闹小解决、大闹大解决”，可能导致矛盾激化升级上移；“人民内部矛盾要用人民币来解决”，刺激信访人获取非制度甚至是非法的利益。

此外，由于行政诉讼审查范围仅限于合法性审查，而且成本高、时间长、解决实质问题能力有限，选择性司法和司法不公兼而有之，从一定程度上导致行政诉讼在解决行政纠纷方面显得“力不从心”。相比较而言，行政复议既具有法定机制规范、可预期的特点，也具有便捷高效、解决实际问题的优势，应当也可能在化解行政争议中扮演更加重要的角色，甚至发挥主渠道的作用。可以说，充分发挥行政复议在化解行政纠纷中的主渠道作用，既是行政复议自身特点和优势决定的，也符合国际惯例，符合我国“和为贵”的文化传统，符合推进依法行政阶段性特征的要求。

二、基层行政复议工作开展取得的成效和存在的问题

（一）化解行政争议的作用日趋明显。除了行政复议化解行政争议的数量稳定增长，行政复议案件办理质量也在不断提高。《行政复议法》颁布实施十二年来，约77%的行政复议案件实现了“案结事了”，当事人不再提起行政诉讼。约90%的行政复议案件发生在市县两级，超过85%的行政复议案件在基层得到及时妥善处理，基本实现了将行政争议主要化解在基层、化解在初发阶段、化解在行政系统内部的目标，有效地促进了社会和谐稳定。

（二）人民群众的合法权益得到有效保护。行政复议作为政府主导的、功能比较全面的法定纠纷解决机制，在及时、公正、有效、便捷化解行政争议方面的作用日益突出。经对近几年基层行政复议、行政应诉案件统计数据分析表明，在土地征收、房屋拆迁、工伤认定、社会保障、治安处罚等涉及民生的社会热点领域，通过行政复议化解的行政争议不断增多，人民群众对行政复议制度的了解和信赖程度不断提高，更加注重通过行政复议依法理性维护自身的合法权益。

（三）行政机关依法行政得到有效促进。行政复议是检验行政机关依法行政的重要尺度。做好行政复议工作，既可以保障和监督行政机关依法行使职权，及时纠正违法或者不当的具体行政行为，也有利于及时发现行政执法中带有普遍性的问题，促进行政机关不断强化法治意识，完善有关制度，不断提高依法行政的能力和水平。

（四）行政复议能力建设逐步提高。行政复议是一项政策性、法律性、专业性很强的工作，保障行政复议法律制度的实施，必须建立一支高素质的专业队伍。

在看到行政复议制度建设和制度实施工作取得明显成效的同时，我们也感觉到，与当前全面推进法治政府建设、加快构建社会主义和谐社会的形势要求相比，与行政复议制度本身应当发挥的功能相比，也还存在不少突出问题。

一是认识层面的问题。我们在工作中了解到，有些地方和部门对行政复议制度重要意义的认识还不到位，一些政府机关的工作人员特别是市县的领导同志，对法律赋予自己的行政复议职责不了解，说不清楚行政复议是干什么的，更不知道行政复议工作该怎么干，甚至把行政复议与信访混为一谈；有的习惯于旧的“堵卡压”的工作思维和工作方式，不习惯通过行政复议来解决行政纠纷，认为老百姓对行政机关的决定有意见，就是跟政府过不去，行政复议就是迁就、姑息这些“刁民”，是政府自己给自己找麻烦、出力不讨好，宁可疲于应付信访、忙于应对诉讼，也不愿意抓行政复议；还有的同志认为抓经济发展才是大事、正事，抓行政复议、促政群关系、保社会和谐虽然重要，但眼下顾不上，仅把行政复议当作行政复议机构的事，对这项工作不闻不问，也不关心、不支持。

二是体制机制层面的问题。行政复议的体制机制还不适应行政复议工作的内在要求。行政复议是一项“辩是非、断曲直、定纷争”的工作，不同于一般的行政活动。《行政复议法》规定，行政复议遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则，这要求行政复议必须体现一定的专业性和超脱性，行政复议机构的设置应当尽可能集中统一，行政复议决定的形成应当尽可能客观公道。但是，目前行政复议还基本套用一般的行政程序，公众参与程度不高，行政复议决定原则上需要由行政首长审批，既牵扯领导同志的大量精力，也使领导同志成为矛盾纠纷的焦点；同时，行政复议权的配置也过于分散，县级以上政府和政府部门都是行政复议机关，不仅很不便民，而且加大了行政复议的资源成本。这些情况的存在，还使得行政复议工作的社会认同度不高，行政复议决定的公信力不足，在一定程度上降低了行政复议化解行政争议的效果。

三是工作层面的问题。任何一项工作的开展，都要有一定的人力、物力和财力作为基础和保障。但从总体上看，行政复议的基础建设还相当滞后。比如，行政复议任务最重的是市县两级政府，但是，正是这两个层级的行政复议机构最不健全，行政复议人员也严重短缺。有的地方勉强设了机构、配了人员，但是“三无”现象突出（无办案场所、无办案经费、无办案装备），几乎不能正常开展工作。

四是行政复议与相关机制之间不够协调衔接的问题。主要是行政复议与行政诉讼、信访之间还有相互掣肘的问题，不能形成合力。这里既有制度方面的原因，也有工作上的问题。有的地方把老百姓依法提出的行政复议申请转给信访去处理，信访又不是解决这类法律纠纷的途径，造成问题久拖不决，人为地加剧了矛盾。

三、进一步加强新常态下行政复议工作的建议

按照党中央、国务院将行政复议作为化解行政争议主渠道的要求，实现将行政争议主要化解在基层，化解在初发阶段，化解在行政程序中的目标，需要在实际工作中注意把握“五个结合”。

（一）强化理念与落实责任相结合。

为了做好新形势下的行政复议工作，需要从以下三个层面进一步强化理念：从政府领导层面来讲，要强化既重视经济建设、也重视依法行政的理念，防止和减少依法行政说起来重要、做起来次要、忙起来不要的现象；要强化既重视信访工作、也重视行政复议工作的理念，注重并善于依法化解矛盾纠纷；要强化依法履行行政复议法定职责的理念，避免行政复议机关和行政复议机构“两层皮”。从法制机构层面来讲，要强化立法工作与行政复议工作并重的理念，将行政复议工作摆到重要的议事日程；要强化行政应诉工作与行政复议工作并重的理念，充分发挥行政复议内部层级监督作用。从社会公众层面来讲，要强化通过法定途径特别是行政复议渠道解决纠纷的理念，宣传引导更多的群众依法理性表达利益诉求。同时，要树立“法

治gdp”的理念，将行政复议工作纳入政府目标责任制，加大行政复议在法治政府建设中的考核比重，通过刚性有效地约束，将行政复议工作各项任务真正落到实处。

（二）创新机制与整合资源相结合。

在创新行政复议制度体制机制方面，要重新调整行政复议制度的功能定位。面对转型时期行政争议的特点以及政府和人民群众对法定纠纷解决机制的期待，需要对行政复议制度功能进行重新审视和调整，特别是要强化行政复议作为党和政府主导的法定纠纷解决机制的重要作用，将其功能定位由内部监督、自我纠错为主，向监督与救济并重、化解行政争议为主转变。要创新行政复议审理体制机制。要以提升行政复议审理组织的权威性、专业性和公信力为目标，以政府主导、专业保障、社会参与、民主决策为主要内容，以相对集中行政复议审理权限和吸收外部力量参与案件审理为核心，继续深入推进行政复议委员会试点工作。要适度拓宽行政复议范围。通过畅通渠道、降低门槛等方式进一步扩大行政复议受理范围，为进一步发挥行政复议在化解行政争议中的主渠道作用奠定制度空间。同时，要进一步整合行政救济资源，加强复议与信访、诉讼以及行政调解等纠纷化解机制的衔接，进一步发挥行政复议在化解行政争议中的主渠道的作用。要妥善解决行政复议与相关救济制度的关系问题。要强化行政复议解决行政争议的主渠道作用。将行政管理专业性较强的行政争议主要通过行政复议渠道加以解决。考虑通过完善制度机制，保证行政复议制度能够充分介入各种类型的行政争议，发挥其便捷灵活的特点，及时化解矛盾。要突出行政诉讼终局作用，使行政诉讼主要解决数量较少、法律关系复杂的行政争议。司法机关对行政争议的处理处于“后介入”和引而不发的状态，这样的监督更有力量，更有权威，又不至于陷入力不从心的境地。要发挥信访制度在解决行政争议中的补充性作用。从法律层面上讲，信访不是解决行政争议的法定渠道，其制度宗旨主要在于保护老百姓的批评权、建议权、检举权。这些权利与行政救济申请权性质不同。在立法上，已经切得比较清楚，属于行政救济申请权的信访，都应当由信访工作机构转请行政救济渠道解决。

（三）严格办案与指导监督相结合。

行政复议要真正发挥作用，成为化解矛盾纠纷的“防火栓”、“减压器”，就必须做到依法办案、有错必纠。只有坚持依法办案，才能提高行政复议的质量；只有坚持有错必纠，才能让行政复议当事人心悦诚服。实践中，大多数地方政府和部门都是能够做到依法办案、有错必纠的。但是也要看到，有少数行政复议机关对行政复议中发现的问题视而不见，热衷于当“维持会”；也有一些被申请人知错不改，不主动取得申请人的理解和谅解，而是通过各种方式向行政复议机构施压，要求迁就其违法不当行为。针对这些情况，各级行政复议机构在实际办案过程中要本着“以事实为根据、以法律为准绳”的原则，不遮丑、不护短，真正做到有错必纠。在做好办案工作的同时，要进一步扭转忙于办案、疏于指导的状况，从法律规定的职责看，行政复议机构既要依法办案，又要对本地区、本系统的行政复议工作进行指导监督。这两个方面需要统筹兼顾。地方各级行政复议机构要在职责权限内，采取各种有效方式加强对本行政区域行政复议工作的指导和监督，着力解决工作中遇到的实际问题，努力形成全国行政复议“一盘棋”的总体格局。

（四）依法化解与源头预防相结合。

各级行政复议机构要把依法有效化解行政纠纷作为复议案件办理的出发点和落脚点，在查明事实、分清是非的基础上，注重加大调解和解力度，努力实现“定纷止争、案结事了”，确保法律效果、政治效果与社会效果相统一；同时，又要注重通过行政复议案件办理，深入了解群众的普遍关注和诉求，及时发现制度建设和行政执法中存在的普遍问题，充分发挥行政复议意见书、建议书的作用，“办理一案，规范一片”，进一步完善制度、规范执法，推动行政机关及其工作人员严格依法行政，从源头上预防行政争议的发生。

（五）服务大局与加强建设相结合。

就行政复议机构而言，不能“就复议而复议”，行政复议工作只有纳入党委和政府的中心工作去研究、去审视、去摆布、去推动，才能找到正确的发展方向，也才能焕发强大的生命力。实际工作中，要善于围绕领导关注的重点问题，群众关心的热点、难点问题，谋划思路，开展工作，勇于任事、直面矛盾，在具体问题的把握上“既要敢于说不，更要善于说行”，通过扎实有效的工作真正赢得领导的重视与支持，努力做到“有为才能有位”。同时，作为政府领导而言，要从全局和战略的高度充分认识新形势下做好行政复议工作的极端重要性，充分发挥行政复议在化解行政争议、加快建设法治政府、构建和谐社会中的重要作用。实际工作中，特别要重视和加强行政复议机构和队伍建设，特别是基层的行政复议能力建设，在这方面做点投入，不仅是贯彻《行政复议法》及其实施条例的具体措施，也是花小钱办大事、低投入高产出的明智之举。