行政区划整合研究—以乌昌一体化为例

绪论伴随着我国现代化进程的加快，各种整合也在向纵深发展，行政区划的整合正走向具体化、程序化。

传统的行政区划在发展进程、服务水平、资源利用等方面已经无法适应市场经济发展的需求，因此，行政区划整合就显得十分必要。

行政区划整合涉及的内容较多，包括传统观念的转变、行政区划的调整、经济布局的重建、各级行政机构的改变等诸多问题。

这些问题关系到国家政治、经济、社会文化等方面的发展。

因此，本文围绕乌昌一体化，对区域整合进行了有意探讨。

一行政区划整合概述（一）行政区划整合的概念行政区划是指根据国家政治统治和行政管理的需要,遵循有关的法律规定,充分考虑经济联系、地理条件、民族分布、历史传统、风俗习惯、地区差异和人口密度等客观因素,实行行政区域的分级划分,将国家的国土划分为若干层次、大小不同的行政区域系统,并在各个区域设置相应的地方国家权力机关和行政机关,建立政府公共管理网络,为社会生活和社会交往明确空间定位①。

整合就是把一些零散的东西通过某种方式而彼此衔接,从而实现信息系统的资源共享和协同工作②。

根据以上两个概念，本文认为行政区划整合是指根据社会发展的需求，将两个或两个以上在社会环境、地理环境、经济发展水平等方面上相同或相近的地域进行有效整合，发挥各自的优势，实现资源互补以此来达到最大化的发展要求。

（二）乌昌地区行政区划整合的内涵1.乌昌一体化的内涵乌昌一体化是指乌鲁木齐市与昌吉回族自治州实行区域经济一体化的简称。

乌昌一体化是2005年在乌昌经济一体化的基础上提出的，涉及的城市有乌鲁木齐市的七区一县两开发区,包括：天山区、沙依巴克区、新市区、水墨沟区、头屯河区、米东区、达坂城区、乌鲁木齐县、经济技术开发区、高新开发区和昌吉回族自治州的五县两市一园区，包括：玛纳斯县、呼图壁县、吉木萨尔县、奇台县、木垒哈萨克自治县、昌吉市、阜康市、新疆昌吉国家农业科技园区。

两地行政区总面积为10.59万平方公里，所涉及的总人口为403万，其中乌鲁木齐市总人口为235万人，昌吉回族自治州总人口为168万人。

乌鲁木齐是新疆维吾尔自①靳尔刚、张文范;行政区划与地名管理[M].中国社会出版社,1996年第4–5页.②张曙光;个体生命与现代历史[M].济南:山东人民出版社 ,2007年第387页.治区的首府，昌吉回族自治州是新疆维吾尔自治区最具实力的地州，乌昌地区是天山北坡经济带的核心，两地GDP占全疆的三分之一强，财政收入则占到了40％。

乌昌一体化经历了两个发展阶段。

第一阶段是2005年-2007年，为适应区域一体化发展的现实要求，有效解决乌鲁木齐市发展空间不足、经济结构失衡及昌吉回族自治州资源转换能力弱的突出矛盾和问题，新疆维吾尔自治区党委、人民政府提出并实行乌昌经济一体化；第二阶段是2007年至今，2007年国务院在对乌昌经济一体化充分肯定的同时，大力提倡加快推进乌昌一体化，把乌昌经济一体化的“经济”去掉，推进乌昌一体化。

2.乌昌一体化坚持的原则乌昌一体化坚持的原则有三个方面，即财政统一原则，规划统一原则，市场统一原则。

第一，财政统一原则。

财政统一表现为成立乌昌财政局。

将乌昌两地各县市区财政统筹由乌昌财政直接管理，两地的财政统一预算，统筹安排。

第二，规划统一原则。

规划统一表现为制定乌昌一体化经济社会发展规划。

优化乌昌地区中心城市发展规划，按一体化发展要求完善公路、水资源、新区规划等各类专项规划。

第三，市场统一原则。

市场统一表现为逐步建立一体化共同市场。

实行统一的市场准入、招商引资、资源开发、税收征管等政策。

逐步消除两地在交通、通讯、电力等方面的政策差异和障碍,确保加快区域市场要素资源合理流动。

3.乌昌一体化的特点第一，坚持统筹协调。

2005年12月10日,乌昌两地根据自治区党委决定成立了乌昌党委,全面加强了对有关工作的统筹协调。

两地党委、政府按照乌昌党委统一工作部署和具体工作责任分工负责具体落实，两地人大、政协积极支持配合，各项工作形成了推动合力。

第二，以点带面,抓好关键领域。

一是建立适应乌昌一体化发展需要的领导体制；二是突出财政、规划、招商等政府重要部门的改革与整合，强化政府职能部门对一体化发展的重要推进作用；三是建立两地干部交流任职制度，促进干部队伍的组织融合、思想融合；四是正确处理党委、政府与人大、政协的关系，确保党委决策得到有效贯彻。

第三，坚持重点突破,全力打造经济增长新亮点。

表现为将乌鲁木齐市的东山区和昌吉回族自治州的米泉市合并，建立米东新区。

把米东新区的发展作为乌昌一体化发展的重要起点，积极打造经济发展的新亮点。

（三）乌昌一体化在行政区划整合中的实践意义第一，乌昌一体化有助于资源整合，形成合力。

乌鲁木齐市的优势在于有先进的技术、完备的人才，但是却面临着发展空间不足、经济结构失衡的突出矛盾，发展空间狭小成为最大制约因素。

与乌鲁木齐市毗邻的昌吉回族自治州，其最大优势是地域辽阔,土地、矿产等自然资源丰富，发展空间巨大，但却面临资源转换能力较弱的突出矛盾。

因此，乌昌两地实行区域整合可以最大限度的发挥两地的优势，实现共同快速的发展。

第二，乌昌一体化的形成，有利于乌昌地区实现空间结构调整，加快产业结构优化升级步伐。

乌昌两地在实现区域整合后对两地基础设施建设，城市环境建设，医疗、教育、社会保障等领域的投入，都会有拉动作用。

通过这些领域的发展来促进乌昌两地产业结构升级，实现发展方式的转型。

第三，乌昌一体化有利于分工协作,促进各自经济和整体经济的发展。

乌昌地区经济上各有特色,各有优势，同时有着良好的协作关系,实现区域整合将会进一步保持和加强这种地域分工。

第四，乌昌一体化有利于改善和加强两地在基础设施、劳务等方面的联系。

乌昌地区公路相互紧连，两地间开通直达客运班次。

同时，乌昌地区间相互提供劳力,劳务联系频繁。

建立乌昌一体化将进一步改善和加强这些联系。

二当前乌昌一体化在行政区划整合中的成效及面临的主要问题乌鲁木齐市是新疆的首府，是新疆政治、经济、文化、科技、交通、教育中心。

乌鲁木齐市行政区总面积1.2万平方公里，居住着维吾尔、汉、哈萨克、回等47个民族，全市总人口235万。

2009年GDP达到1020亿元，经济实力雄厚。

昌吉回族自治州位于天山北坡经济带率先发展的核心区，全州有回、汉、维吾尔、哈萨克等42个民族，总人口168万，行政区总面积9.39万平方公里，2009年实现GDP总值450亿元。

乌昌地区作为天山北坡经济带的核心区域，在一体化实施以来，两地在很多方面都取得了突出的成绩，但也存在一定的问题。

（一）当前乌昌一体化在行政区划整合中的成效1.经济实力大幅度提升乌昌一体化以来，经济实力大幅度提升。

有关数据显示：2005年，乌昌地区实现GDP总值819亿元，实现地方财政收入70亿元；2009年，乌昌地区实现GDP总值1545亿元，实现地方财政收入136.4亿元。

2009年与2005年相比，乌昌地区GDP总值增长了88.64%，地方财政收入增长了94.9%。

乌昌地区日益成为带动新疆经济发展新的“领军者”。

2.政府职能部门合并2005年以来，乌昌地区按照统筹乌昌经济社会一体化发展的总体思路，逐步推动完成了两地财政局、发改委、招商局、规划局、旅游局、劳动和社会保障局、环保局等职能部门合并，并探索建立了两地人大常委会联席会议制度，为进一步推进乌昌一体化进程提供了制度保障。

3.促进了区域资源开发及工业化发展乌鲁木齐市和昌吉州自然资源丰富，工业基础较好，人才储备雄厚，具备了发展大工业的良好条件。

乌昌一体化实施以来，华电、神华、鲁能、国投等一批大企业纷纷介入乌昌地区的能源开发。

准东煤电煤化工产业带所属区域的煤炭资源开发吸引了近43家国内煤炭行业重点企业入驻。

在乌昌一体化的带动下，目前乌鲁木齐市和昌吉州工业增加值已占两地GDP总值的30.7%；在税收构成中，工业实现了40%左右的贡献。

在全社会劳动力结构中，工业吸纳的就业人数约占30%，工业经济作为乌昌经济总量、财政税收、农民增收、吸纳就业的主体地位将在相当长一个时期内不会动摇。

4.推动招商引资2005年以来，针对招商引资专门出台了《关于鼓励国内外企业来乌昌地区投资发展的意见》，并制定了统一招商方案和项目册。

同时乌昌地区累计执行招商引资项目2127个，落实招商引资到位资金593.86亿元。

截至2009年底，共引进世界500强、中国500强企业、上市公司及知名大企业大集团71家，项目质量明显提高，为经济发展奠定了坚实的基础。

5.改善交通、通信、电力、土地项目第一，在交通道路方面，乌昌大道主线已全线通车，除乌昌大道外，乌昌客运公交化、乌昌轻轨建设，大黄山到吉木萨尔、奇台的高速公路建设等都已提上日程，这为乌鲁木齐市和昌吉州的快速发展奠定了坚实的基础，同时乌鲁木齐市和昌吉州还陆续取消了地窝堡、卡子湾等8个公路收费站，乌昌城市群"半小时和一小时经济圈"雏形初现，大大拉动昌吉房地产、物流、城市服务业等第三产业的发展。

第三，在通信项目方面，乌鲁木齐市和昌吉州取消了信用卡跨区收费、米东区与乌鲁木齐市市区固定电话区号统一、降低乌昌两地电话漫游资费。

第四，在电力方面，基本实现两地用电电价的统一，这就更好的方便了两地人们的生产生活。

第五，土地项目方面，出台了引导房地产业向乌鲁木齐市北部和昌吉市延伸的相关政策，这就会带动周边区域积极快速地发展。

（二）当前乌昌一体化在行政区划整合中面临的主要问题及难点1.市场协调能力不完善由于乌昌两地发展水平存在比较大的差异,虽然一体化的目标是要实现资源共享、优势互补,但是,在其运行过程中,作为主体的企业在市场规律的作用下,往往会从自利的角度出发,对一体化的统一市场秩序形成强有力的挑战。

其实质是对两地政府市场协调能力的考验。

2.行政区划冲突乌鲁木齐市和昌吉回族自治州在行政各自有各自的行政人事编制，整合后，如何安区划整合中，行政区划的冲突是不可避免的。

具体表现为：第一，两地在整合前，排和调整机构人事变动，维护各方面的利益变的就十分关键了；第二，管辖权的问题，乌鲁木齐市和昌吉回族自治州在整合前，各自所管辖的县市是相互独立的。

但是，在整合后如何进行管辖权的划分，也是矛盾之所在；第三，在关系到两地居民一些切身利益方面也出现了冲突，比如：整合后，两地居民的户口如何划定，各种社会保障如何划定等问题。

3.乌昌一体化意识不到位乌昌一体化在具体的实施过程中，两地在相关产业上的合作以及两地企业在相关业务上的合作往往受到两地原有政策的影响，不能最大限度的发挥各自的优势，同时在区域间、城市间、城乡建设与区域基础设施之间的空间综合协调在转变的过程中一时也难以完全被接受。

4.行政管理工作落实不完善由于乌昌一体化涉及到乌鲁木齐市和昌吉回族自治州所辖的区域，因而在对两地进行行政管理工作时，势必会有疏漏和不完善，就会存在一些方案、规则、程序无法得到有效地落实，也就无法确保各项改革有序进行。