刘守英：从土地管理到土地治理

刘守英:从土地管理到土地治理什么是治理？“治理”这个词在六十年代开始就出现了。

“治理”的含义在于：一是有别于统治，即有别于一元化的专制的制度安排，因此“治理”更加强调的是权力的协同、合作、共治；二是不同于管理，管理是一个组织系统之间相互协调的安排，而治理不同与管理的地方在于它强调多元性、互相间的平等，强调合约、协同和参与。

关于考夫曼的世界治理指数关于治理对发展的影响，哈佛大学的考夫曼(Kaufmann)在1999年开始创立了“世界治理指数”，试图用来衡量全球经济的治理水平。

该“世界治理指数”包括六大指标：第一是表达与问责(Voice andAccountability，VA)，即一个社会发声的程度和一个社会的责任和民主；第二是政治稳定与无暴力程度(PoliticalStability and Absence of Violence，PV)；第三是政府效能(GovernmentEffectiveness，GE)，即政府的有效性，也可理解成我们在前面讲制度是提到的国家能力，一个社会的政府如果是无效的，那么这个社会是谈不上治理的；第四是规制的质量(Regulatory Quality，RQ)，即一个社会包括土地管理会形成各种规制的制度、方式，这些方式的质量如何？一个好社会和一个差社会的差别在于其制定的那些规制是摆在那还是可实施的，实施的效果就决定了规制的质量；第五是法治(Rule of Law，RL)；第六是对腐败的控制(Controlof Corruption，CC)。

上述六个指标是衡量世界各国治理水平的非常重要的方面。

土地治理的重要性在谈论土地治理的重要性之前，我们可看一个例子，2010年的国际粮农组织（FAO）对巴西亚马逊河流域进行分析发现2000年到2010年亚马逊流域的原始森林的退化极其严重，原因在于该地79.6%的土地直接或间接由国家控制，但是缺乏治理、缺乏规制，各种制度安排也不适当，这些因素导致整个亚马逊河流域原始森林的快速退化。

土地缺乏治理表现在哪些方面呢？主要体现为如下八个方面：第一，缺少对公共土地的控制。

我们国内也应该意识到这个问题，我们有大量公地的存在，但对公共土地的控制是极其缺乏的。

第二，对于私有土地产权的登记有很多是不可信的，即大量的土地财产有些登记了，有些没登记，但这些都是靠不住的，都没有合法性。

第三，登记不完全、过期过时。

第四，空间信息的缺乏，导致私有土地登记难以进行。

第五，缺少对公地和私地可信的整合的统一一体的登记系统。

第六，土地财产税水平低。

第七，对土地的使用，对供应的规划，对城市土地的管理，在供求之间缺乏一致性。

第八，缺乏对大规模土地和林地的征收和治理。

以上八个方面无非是牵涉控制土地的手段、私有产权的登记和保护、整个社会的空间的信息、有效的财产税制度、土地规划上的供求间平衡和在征收上缺乏控制。

什么才是好的土地治理体系？世界银行在过去五十多年土地项目的经验中也在进行反思，过去五十年基本上是以界定产权为主的，认为一些国家之所以有很大的土地问题是因为其土地产权不清楚，而要使土地产权清楚就是发证、确权。

但是，世行花了那么多代价做了几百个项目的结果是在整个非洲的土著的稀疏的本土产权制度里，不仅没有因为权属的界定增加投资的激励，相反造成了社区内更大的不稳定。

在进行土地治理时，好的土地治理体系有以下表现。

第一，产权的稳定性，要有一个有效的产权制度。

这个产权制度的核心不是在于到底是私产还是公产，而是对于整个社会的财产的制度安排是一个社会基本秩序的基础。

财产的制度安排是一个社会有效秩序和形成激励、稳定性和确定性的制度安排的基础。

一个社会的产权安排在法律上是要受到保护的。

第二，产权应当是确定的。

第三，产权应当是登记的、清晰的。

这些是有利于形成一个社会的稳定预期和有效秩序，有利于提供经济增长的。

关于共有产权在这里最被忽视的是共有产权，共有产权这方面的研究这些年是有所进展的，印第安纳大学的奥斯特罗姆就是以研究这个见长的。

在人类社会的资源它不一定是选择私产的制度安排，它有可能会选择共有财产的安排。

共有财产的安排指对于某一种类型的资源是由一个群体来持有或使用的，而该群体对于群体以外的个人或组织是具有排他性的，这种排他就是土体排他性而不是个人排他性。

例如我们在分析中国农村的土地时，经常讲的集体所有权，集体财产权演化到现在非常重要的是集体内的合法成员对团体内的资源有平等的占有、使用、收益和转让的权利。

这里强调的是，第一是成员性，即成员身份性，不是成员是不可能享受共有产权的权利的；第二是所有成员的平等性；第三是团体的排他性。

我们的集体所有和西方的共有财产权制度的差别在于我们的共有财产权是不具有排他性的，往往国家和地方政府是会侵入到该团体中，而该团体对外来的组织和个人是没有排他的能力的。

人类到目前为止，对于财产制度的安排是对于整个权利束的不同安排所形成的三种不同的财产制度。

公有的财产权制度和共有的财产权制度在整个现代大多数国家也是广泛存在的，比如美国属于联邦和州的土地所有大概占18%，因为有一些资源是没办法完全个人化，想很多的自然资源、外部性很强的这些资源往往会采取共有产权的安排，另外还有一些具有很强公共性的即提供很多社会责任的资源有可能会采取的国家所有权制度。

人类社会的资源安排不是完全排他。

从土地产权的安排角度来说，人类社会从一个非正式的土地权利走向正式的权利安排是经过一个漫长的历程。

比如它从稀疏的土地产权制度走向持有，走向团体的共有，走向可以出租，走向占有人持有的制度，最后走向完全正式的私有，这是一个非常漫长的演变过程。

土地治理中权利的稳定性要求在大多数发展中国家现在所面临的一个问题是，大量的共有产权的安排和本土稀疏的产权制度的安排，如印度共有土地的范围占国土面积的20%左右，问题在于对于这些共有产权的复杂性的认识严重不足，以及对本土稀疏的产权制度认识不足。

就像我在前面讲到的，世行在非洲对本土的土地产权制度的改造都不成功，原因在于他们将本土的稀疏的产权制度就当作是无效的，假定私产是有效的，从而造成了一系列后果。

因此，一个国家到底形成什么样的产权制度是与它的不同的历史阶段相关的，是与它的政治权利的安排相关的，另外也与它的不同的资源特性相关的。

这是我想讲的关于土地治理的第一方面权利的稳定性。

权利的稳定性不等于完全私产的权利安排一定是最稳定的，有一些资源可能是共有产权的安排是更稳定的。

比如最近对于游牧区的改造，进行禁牧以后将牧民原来习俗上牛羊行走的线路给破坏后圈养在了某一地方，实际上对这一地区的整个生态平衡造成了更大的破坏，即它原来有一套平衡机制能够自平衡，而现在完全是靠外力设置以后可能会使原来的平衡机制被进一步打破。

根据联合国做的关于全世界的权利不稳定性的指数图，可以看出权利的不稳定在世界上是广泛存在的。

一般来说，最发达的国家其权利的稳定性是最强的，越落后的国家其土地权利的稳定性越差。

在这种情况下，世界银行将原来完全是以私有化为目标的土地改革的项目现在转向对财产登记的这类制度安排。

在他们看来财产登记制度是更有利于提高国家土地的管理体系的质量，即有效的土地登记制度起到的作用除了理清地块的作用非常重要的是在于它是社会资源交易的基础，如果没有有效的财产登记制度，社会资源的交易就会缺少基本的权利安排。

因此，财产登记制度首先是解决有效的交易问题，其次就是便利税收，这两个功能是相辅相成的。

国家提供有效的财产权登记制度最终的目标是能够有效地进行税收，而对一个社会来讲，财富的增加有利于土地的交易，提高效率。

在此基础上，世界银行转向土地登记，目前其花费的最大的代价在于在非洲国家普遍推行土地登记制度，形成全球范围内对发展中国家进行土地登记又称为现在土地治理的基本趋势。

除了在非洲国家推行，另外在东欧从九十年代开始也大力推行土地登记与土地市场的完善。

土地治理中的规制：秩序、法治、管理和规划一个社会好的土地治理，必须是有一套非常有效的规制土地秩序的能力，这里的规制能力主要包括：一是市场的秩序。

土地市场秩序的建立和土地市场的维持，发达国家的欠发达国家在土地市场秩序上主要的差异表现在，欠发达国家现在在土地市场的研究主要集中在土地租赁市场（包括农地的租赁市场）的有效性，而发达国家的土地市场则侧重于在规划管制以后，不同功能的土地市场规则实施的调节，比如说工业用地、农地、住宅用地、城市用地等不同地的市场规制实施的有效性，就是发达国家按不同功能实施市场机制的有效性时越强的，越发达的国家不会轻易破坏形成的这种。

随意破坏，不会将农地随意转为工业用地或者城市用地，而越不发达的国家这种不同功能用地之间的转换的实施方面，法治的能力是越弱的。

二是法治。

土地的法治有其特殊性，它是公法和私法的结合，它既靠公法来规制社会土地资源的利用，同时又通过私法来保证土地产权的运行和合约的实施。

在土地的法治上，无论是在发达国家还是在发展中国家，无论是在东方还是在西方，无论是在大陆法系还是欧美法系，都面临一个大的问题：土地的法治就是公法和私法的结合。

而好的国家和差的国家的差别在哪儿呢？差别在于公法和私法之间的平衡，公法太强的国家往往会对私法的行使产生比较大的制约，就会影响产权的有效性；而公法太弱的国家往往又会导致整个社会的土地治理的秩序和产权保护的无序，我们现在对于土地的法治这方面的研究是非常薄弱的，只有土地的行政法规没有土地公法本身应该如何运行的研究，也没有土地私法应该如何有效实施的研究。

我们现在的土地《物权法》，《土地管理法》和《承包法》在整个法治上的实施能力为什么弱跟这个有很大的关系，是跟整个法治的秩序相关的。

三是管理。

这里面最重要的规制能力是指土地资源如何可持续利用的管理四是规划。

现在我们面临的一个很大的问题就是单一制国家的规划体系往往是自上而下形成的，非单一制国家的规划往往是自下而上形成的（比如说美国的规划往往是以乡镇为基本单位），他们这种自下而上的规划体系往往是为了解决资源利用的外部性问题。

资源规划的形成往往是各种利益主体参与的结果。

规划在制定的过程中往往是以保护产权为基础的。

这样的规划往往是可实施的规划，它的规模半径不大，它在相关利益之间的处理要比（我们）更加可商量，而且参与性更高，它尊重产权。

因此单一制国家的规划，由其是我们这种长期受到计划体制影响的国家如何形成一个有效的规划体系，是我们未来面临的很大的挑战）。

再谈土地改革世界银行在过去的几十年里面推行的各国的土地改革都是再分配的土地改革，这里面南美的土地改革基本上是失败的（土地改革的结果是形成了土地分配的更不均衡和大量无地者的增加，加剧了整个拉美的人口向城市的转移），南非在原来白人统治时的土地改革，实际上是在强化白人土地精英对土地的控制，黑人总统上任以后，将原来白人的土地分给黑人，是改革了原来白人和黑人之间的土地再分配的过程。