美国总统与国会的权力之争及趋势

美国总统与国会的权力之

争及趋势

课程：西方比较政治

班级：国政1002班

2012年5月15日

美国总统与国会的权力之争及趋势

【摘要】美国总统与国会之争是来源于美国独创的宪政体系，两者在行政权力、立法权、对外权力等方面展开竞争。由于国会和总统权力的根本属性、国会的政党属性、总统行政方面的优势以及大众传媒的发展和美国个人主义的传统使得总统在权力方面相对国会有扩张之趋势。

【关键词】美国总统国会权力趋势

去年，发生于美国政府的预算之争吸引了全世界人民的目光，由于长时间无法得到国会的批准，行政部门因为得不到拨款甚至已达接近关门的地步。幸运的是，美国共和党民主党就政府预算最终达成协议避免了政府的关门。这次的时间在许多国家看来似乎是不可思议的，但不仅仅反映了美国的两党之争，也反映了美国行政部门与国会的权力制衡。

在美国的建国先贤们看来，防止权力腐败和权力滥用的最佳方法是分权制衡，以行政、立法、司法三权的体制的建立保障了美国几百年的政治的稳定和发展。在这三权中，司法由于其特殊性往往超脱于行政立法之上，因而较少参与行政立法之争，而行政和立法机关由于在其职能上的重叠性以及一定程度上的矛盾性使得二者在几百年来始终处于权力斗争的阶段。而总统在与国会的竞争中也越来越处于上风并逐渐弱化国会。

一. 美国总统与国会之争

自美国建国以来，美国总统和国会的斗争不停究其根源，两个权力的斗争的始作俑者在于美国宪法。美国宪法所规定的总统及国会在行政、立法、司法、对外等方面的权力及在后来实践中所引申扩张出的权力直接导致了总统与国会的冲突。美国总统与国会的权力之争大致表现为以下几个方面：

（一）行政权

根据美国宪法规定，总统拥有行政大权，除管理美国联邦政府的行政机构、处理行政事务，总统还有权组阁，任命政府高级官员，但总统任命的高级官员，必须经参议院出席议员的一半以上同意。国会对总统组阁权的牵制是国会与总统制衡在行政方面的主要表现。

然而国会的这项权利也不断在收到总统的挑战。首先，总统任命的官员虽然需要参议院多数同意方能通过，但总统可以自行在议会休会前见填补职位的空缺。2012年年初，美国总统奥巴马任命了消费金融保护局和劳工关系委员会的官员，引发了震动。国会针锋相对自2011年底召开了3天一次的形式会议，会议仅有一名国会议员，会议内容即宣布开会和会议结束以阻止奥巴马利用休会期间自行任命官员。其次，总统可以利用任命无需参院批准的主力、私人秘书等亲信并赋予其极大的职权来削弱国会的牵制。一个著名的案例便是尼克松政府时期的国际安全事务助理基辛格，在基辛格任国际安全事务助理期间通过与尼克松的良好私人关系，几乎架空了时任国务卿的罗杰斯，导致了与外交专职机构国务院的矛盾甚至对立。而在小布什第一任期内任国际安全事务助理的赖斯在国际事务中的影响力丝毫不逊于国务卿鲍威尔。再者，总统无需经过国会同意即可罢免官员在无形中也使得官员意志更接近符合总统的意愿。总统通过法律的漏洞和行政的需要上的便利不断挑战国会在行政方面对总统的制约作用。

（二）立法权

根据美国宪法规定，国会拥有立法权，但国会所通过的法律议案必须经过总统的批准方能生效。因而在立法方面宪法赋予了美国总统赋予了美国总统制约国会的一项重大权力，即否决权。这是总统影响国会立法特别是拒绝国会通过他所不赞成的立法的重要手段。通常情况下，威胁使用否决权也成为实现国会通过符合总统意愿法律的重要手段。否决权主要有直接否决和搁置否决两种。直接否决即国会通过的法案直接遭到总统的否决。国会两院在接到退回的议案后，如果不复以总统的否决，可以以三分之二多数否定总统之否定使得法案生效，该议案便成为法律。搁置否决又成为口袋否决，根据美国宪法规定，总统在接到国会提交的议案恰逢国会休会，该议案便不能成为法律。其中搁置否决与直接否决的最大不同为：总统不需要像正常否决那样提出否决的理由，国会也不能推翻搁置否决，

被搁置否决的议案也不能进入下一次议会。

事实上除了罗斯福等总统外，美国历史上一些总统很少使用或不适用否决权。总统威胁使用否决权往往成为实质上总统影响国会的武器。此外，宪法赋予国会的立法权不断被总统蚕食，美国国会对总统否决的否决成功的概率极低。在罗斯福任内行使了372次否决权，被国会推翻的只有9次。11990年到1992年，布什总统与国会在关于对华最惠国待遇问题上的争论更是体现了总统对国会的极大优势与国会否决之否决的艰难。此外，比起总统个人，参众两院的矛盾和不同也使总统对国会的立法之约愈加扩大，参议院的投票结果未通过三分之二多数使布什总统的否决能得以生效。

（三）对外权

1. 战争权

美国宪法一方面不愿意总统在对外作战方面拥有更多的权力，另一方面又要保证总统在国家面临突然危机时做出迅速反应的能力，因此给予总统最大但是有限的权力。美国在建国后对外用兵100多次，但经国会宣战的仅有5次。在美国陷入越战泥潭后，为了限制美国总统的权力防止类似战争的出现，1973年通过了《战争权力法》，规定了未经国会宣战动用武力必须在48小时通知国会。总统在向国会通报后，若60天内国会未宣战，总统须在其后30天撤出军队。

由于战争事关国家安全，因而总统和国会在战争权方面并未产生极大的冲突和矛盾。战争权力法也基本没有限制总统的权力。从尼克松到小布什总统以来，每位总统都动用过美国武装力量，但也只有91年的海湾战争，2001年阿富汗战争和2003年的伊拉克战争事先征询了国会的同意。2加之，战争的危急性和所谓的“生米煮成熟饭”的不可恢复性，往往国会不愿否定且默许了总统的行为。2. 外交承认权

美国宪法规定了总统可以任命大使或接见大使，这就包含了它具有承认或不承认外国政权的权力而不需国会的批准。例如，1972年美国总统尼克松访问中作和1978年卡特总统决定和中国建立外交关系这些决定都未经过国会的同意。国会在外交承认问题上对总统并无有效的制约方式，他们往往采取立法的形式来限制外交承认的影响，最典型的如1979年中美建交后，在美国国会部分亲台议

1董秀丽：三权分立与美国总统和国会的权力之争》，载于1994年第2期《北京第二外国语学院学报》

2熊志勇主编，《美国政治与外交决策》，第40页