对行政行为司法审查的范围

对行政行为司法审查的范围————————————————————————————————作者：————————————————————————————————日期：对行政行为司法审查的范围：事实问题周永坤苏州大学教授司法审查的范围实质即司法权与行政权的分野，亦即司法权在多大的边界内、多强的程度上可以对行政行为予以司法控制。

确定科学的对事实审查的范围，对于行政执法行为的质量及行政效率至关重要。

迄今为止的世界近现代法律史，尤其是二战以后的当代法律史是一部司法审查范围不断扩大的历史。

正所谓物极必反，司法审查并非越大越好，必须安排在适度的范围内，因为过度的司法审查会降低行政效率，一旦司法取代行政权则又会导致“前门拒虎，后门进狼”的悲局。

由于行政事务的复杂性，适度的行政自由裁量实属必须。

这样，司法审查的范围问题就十分突出，成为现代行政法发展的一个主要标志。

广义的司法审查的范围涉及两大问题：一是法院对何种性质的事件享有最后的裁判权，行政机关对何种性质的事件享有最后决断权，此即通常所讲的受案范围问题。

大陆法系的行政法重受案范围的划定，以此作为区分行政权与司法权的主要手段。

二是对个案审查的强度或程度问题，这是狭义的司法审查范围。

狭义的司法审查范围又包含两方面的间题：其一是当该案性质上属受案范围时，法院的审查权限于审查法律间题还是审查法律问题与事实向题；其二是法院对案件的审查限于合法与否还是包括合法性与合理性，即是否对自由裁量行为和不确定法律概念具有审查权？本文只讨论狭义的司法审查范围的第一方面—事实问题，采取横向和纵向比较的方法，以揭示在事实问题上各国法律发展的共同趋势及利弊得失，以期寻找我国的最佳立法选择。

（一）英美模式：严格区分事实问题与法律问题，从原则上不审查到部分审查再到原则上审查英美法在此问题上的历史起点是区分事实问题与法律问题，法院只审查法律问题，而事实间题的确定权在行政机关。

之所以形成此种格局，有其历史、现实和观念上的原因。

首先，司法审查的性质在英美法属特殊形式的“上诉”。

在历史上，英美法历来有法律审和事实审之分。

上诉审一般为法律审，除少数例外，确定事实是基层法院的事，由此而产生了类似于上诉审的司法审查只限于审查法律问题，事实问题由类似于初审法院地位的行政机关去解决的惯例。

其次，英美法特别是美国法的行政程序相对于司法审查制度发达较早（1947），且相当完备。

在美国人眼里，行政程序是控制行政行为的主要力量。

客观上，由于严密的行政程序—调查、听证、公开、公众参与等—事实问题在行政阶段解决的合法性、合理性程序也确实较高，事实问题也变得相对简单，两造的分歧减少，司法介入的必要性降低，使法院可以腾出手来专心于研究法律间题。

其三，在观念上，英美人认为法律解释权属法院，法院是最终解决法律问题的权威机构，因此法院对行政机关职权范围内的事不宜过多干预，以免越俎代庖。

其四，英美法系法官特有的司法自律传统的作用不能忽视。

对事实问题的确定常常与政策有关，而法官一般避免介入政策之争，以免失去客观公正的立场，有损法院威望。

例如，确定一个工作者是“雇员”还是“独立的缔约人”这个事实问题涉及到该工作者是否享有劳资法规定的权利，而这又是一个政策间题。

害怕麻烦也是司法自律的原因。

正像英国行政法学家彼德•凯恩所言，法院早就认识到查明事实的困难，上诉法院一般不愿介入初审法院调查事实，除非他们确信弄错了。

发生了什么事情的直接证据常常不充分，因而会陷入“发生了什么”的争议，即环境（间接）证据很重要，而审查证据，不论是直接的，还是间接的，很大程度上依靠调查目击者的人格以证实他的可信度，这是上诉法院不愿干的，因为这将使上诉法院处于不利地位，“这是为什么法院行使司法审查权不愿涉及事实问题的原因，而且……司法程序主要不是用来解决事实争议的”。

司法自律的另一重要原因是司法机关认识到事实问题的答案不是唯一的，可能有多种答案具有相同的合理性，一旦卷入将引起无休止的争论。

最后，功利的考虑也是英国法院不愿审查事实的理由。

事实只涉及个案，而法律涉及一类案件，为了不至将有限的、不足的司法力量纠缠于个案，提高司法社会的效益也要求不涉及事实问题。

但是，实际上“事实问题”与“法律问题”是难以截然分开的，法院也并不是完全不审查事实间题。

不过何种事实可审查，何者不可审查，在法律上长期处于模糊状态，所以法院原则上对事实问题不予审查。

直到1922年的一个判例（R•V •Nat Bell Liquors Itd）才确定了一般原则。

对部分事实问题予以审查。

在该案中，枢密院明确指出，法院无权撤销一个决定制作者可以不要证据有权径行作出的决定。

法律是否可以干涉对错误事实的决定，取决于该事实是管辖权的基础，而不在于决定者在行使无可争议的管辖权中的错误。

此案开创了一个先例：将事实区分为管辖权事实和非管辖权事实，法院只审查管辖权事实。

所谓管辖权事实（Jurisdictional Fact）指与行政机关的管辖权有关的事实，即该事实问题的确定事关行政机关有无管辖权，或是否越权，这样的事实必须纳入司法审查。

非管辖权事实（Non -jurisdctional Fact）指与行政机关的管辖权无关的事实，即该事实问题的确定与行政机关的管辖权无关，也称行政机关有权决定的事实。

例如：假定一个行政机关有权根据设备质量来确定私有家庭住房的房租。

这里起码有两个事实间题：一是该房子是否用来作为“私人家庭住房”，一是设备的好坏，这是确定房租水平的标准。

前者是管辖权事实，后者是非管辖权事实。

因为前者的定位决定了该行政机关管辖权的有无—如某房确属“私人家庭住房”，则该行政机关有管辖权；若非，则无管辖权。

后者是该行政机关职权的事。

上述判例一个不言而喻的前提是议会主权原则和越权原则。

根据上述两项原则，行政机关的行为必须有法律授权，法院的作用在于担当“法律守夜人”。

如果行政机关的行为非法，可由法院撤销；从反面来看，属于行政机关权限内的事情法院不得干预。

“管辖权事实”之所以接受法院审查是因为事关管辖权。

如果由行政机关自己来确定管辖权的有无而不受法院审查，则法律所确定的权限范围将化为乌有。

“非管辖权事实”之所以不受司法审查是因为这是行政机关的职权，如受审查则司法机关侵犯了行政机关的权力范围。

1922年的判例在将近60年里被遵循，直到80年代，事情才有了转机。

在1980年的Zamir V。

Home Secretary案中，威伯福斯勋爵声称，区分管辖事实和非管辖事实的含义是，在某些情况下指权力的行使或管辖权有无依据先例所确定的客观事实。

在这里，法院的作用在于确定“先例”的条件是否得到满足；在另外一些情况下，高级法院所应做的是“审查移民官员是否有足够的证据证明他已像他应该做的那样合理地行为”。

这个判例的重要性在于突破了1922年判例的框框，将司法审查的触角伸向“非管辖事实”，将“合理性原则”用于审查非管辖事实。

这样，正如米切尔•穆兰所指出的那祥，事实可以分为管辖事实与非管辖事实两大类，对于后者，只有当行政决定“完全非理性”时，法院才能涉足。

80年代至90年代是英国司法审查范围大扩展的时代，个人自由受到空前的重视，一惯“保守”的司法界表现出积极的姿态，对事实问题的司法审查终于跨出了历史性的一步。

1984年的上诉案（R。

V。

Secretary of State for the Home Department，exparte Khawaja）称，当请求司法审查的人要求得到与人身有关的令状时，法院必须就对令状有效的事实争端作出有利于自己的判断，个人自由是留有移民官员决定的重要间题，只服从于“合理”要求。

在1987年的上诉案中，法院再次重申关于难民地位的决定只服从合理原则。

结果，当法院面临一个有关移民生命和身体危险的行政决定时，只要他认为行政人员对与相对人有关的某些事实考虑过多或过少时，或认为行政人员误解了某些证据效力时，法院就可干预。

彼得•凯恩认为，这表明法院已将与人身自由和安全有关的“非管辖权事实划归”管辖权事实。

难民问题在英国被看作政治间题，有极强烈的政策性，历来是司法审查的“死角”，但在上述判例中，法院确实卷入了关于事实的论争，不管这些事实是“管辖权的”还是“非管辖权的”。

这表明，英国的司法审查在事实问题上再次迈出了大胆的一步，与“管辖权无关”已不成为审查事实间题的主要障碍。

这可能应当归功于丹宁大法官等一批法律改革家对过份的司法自律所给予的严厉抨击。

如果说在1984年和1987年英国司法界还处于应用“法律拟制”手段将本来的“非管辖权事实”划归“管辖权事实”，以此来扩大对事实的审查范围的话，那么其后逐步接受的源自美国的“实质证据规则”则完全打破了这种界限，径直将非管辖权事实纳入司法审查。

这就到了原则上可以审查事实间题的现阶段。

所谓实质证据规则（Substantial evidence rule）指如果行政机关的决定没有“实质证据”（Substantial evidence）支持的话，行政机关所作出的所有事实决定都将被推翻。

何为实质证据则是相对模糊的。

据布莱克的定义，实质证据是一个理智的人接受的足以支持一个决定的证据，它比“无力的证据（a mere scintilla of evidence）"强些，又不如“优势证据（preponderance）"，它是“法院确认一个行政决定合格的证据必具的品格”。

英国的传统通常认为，司法审查只与行政决定的合法性有关，而非决定的实质性内容，区分“管辖权事实”和“非管辖权事实”就是这一历史观念的产物。

实质证据规则的应用表明这一观念已被放弃，事实问题上的两分法也被打破。

实际上，事实问题均与权力的行使有关，前者事关权力的有无，后者事关权力行使是否合理，两者对行政权的行使和行政相对人的利益同样重要。

不仅如此，前者由于较明确，行政机关不易违反；而后者则相对模糊得多，因而容易滥用，成为侵犯行政相对人权利的主要领域。

英国法院在20年代的选择有其合理性：司法审查应当选择较容易的问题为突破口。

老道的英国人，特别是稳健的英国法律界走的是一条渐进的推进行政法治的道路。

当然，柔性的“实质证据规则”并不表明所有的事实都将接受司法审查，问题在于实质证据规则适用的范围以及程度，通常是实质证据规则适用的范围越广，程度要求越严重，因而对事实审查的范围越广，程度越严格，则行政机关“允许”犯的错误越小。

美国的司法审查制度在历史上与英国相似。

1947年的行政程序法以制定法的形式确定了司法审查制度。

这表明美国法对母国法一定程度的脱离。

《美国法典》1988年版第五编第七章《司法审查》计6条（701-706条）对司法审查作了一般规定，另在第611条、907条、1207条、1508条、7123 条、7703条、第八编第1105条之一等条规定了特别事项的司法审查。