重点生态功能区产业准入负面清单编制实施办法

重点生态功能区产业准入负面
清单编制实施办法
据国家发改委消息，10月21日，经国务院同
意，国家发展改革委以通知形式印发《重点生态
功能区产业准入负面清单编制实施办法》。此前，
《办法》已经中央全面深化改革领导小组第27
次会议审议通过。
根据《办法》，负面清单编制分为摸底研究、
编制起草、统筹审核、公布实施、监督考核五个
阶段。此次印发《办法》，旨在进一步指导各地
方、各有关部门扎实有序做好负面清单编制实施
各项工作，推动各地区按照主体功能定位可持续
发展，强化重点生态功能区的生态产品服务功
能。
《办法》提出，要建立“县市制定、省级统
筹、国家衔接、对外公布”的工作机制，遵循“坚
持分工协作、突出因地制宜、注重衔接协调、强
化底线约束、严格监督考核”的基本原则，按照
“摸底研究、编制起草、统筹审核、公布实施、
监督考核”的编制实施程序，以及编制规范和技
术审核要求，编制实施重点生态功能区产业准入
负面清单，并从“动态监控、监督管理、激励考
核”等方面加强实施管控。
印发《办法》的通知要求，地方各级人民政
府、各有关部门要高度重视、强化领导，认真组
织开展负面清单编制实施和监督检查工作，有针
对性地约束不符合本地区主体功能定位的产业
发展。地方各级人民政府要严格落实《办法》要
求，因地制宜编制负面清单，并于规定日期前印
发实施，同时做好监督检查工作。各有关部门要
按照《办法》要求，进一步细化编制实施规定，
建设动态监管平台、建立考核评价体系、健全激
励惩戒机制、完善配套政策措施，促进各地严格
按主体功能定位谋划发展。
下一步，国家发展改革委将会同有关部门对
各地负面清单编制实施情况进行动态监测和专
项督查，组织开展负面清单实施成效第三方评估
和专题考核评价，定期向国务院报告并通报有关
地方，确保负面清单落到实处。

办法全文如下：
一、总体考虑和基本原则
在开展资源环境承载能力评价的基础上，遵循“县市制定、省级统筹、国家
衔接、对外公布”的工作机制，因地制宜制定限制和禁止发展的产业目录，完善
相关配套政策，强化生态环境监管，确保严格按照主体功能定位谋划发展。遵循
以下原则：

（一）坚持分工协作。县（市、区）层面根据本地资源禀赋条件和现有产业
情况，具体负责拟定负面清单；省级层面负责统筹审定各县（市、区）负面清单，
并按照国家层面的衔接审查意见修改完善、公布实施、加强监督；国家层面负责
做好对各地负面清单的衔接审查、监督管理和奖惩激励工作。

（二）突出因地制宜。区分水源涵养、水土保持、防风固沙和生物多样性维
护等不同类型重点生态功能区的特点和保护需要，形成更具针对性的负面清单，
必要时应明确不同类型产业所适用的具体区域范围，避免“一刀切”。

（三）注重衔接协调。加强位于同一重点生态功能区范围内的省（自治区、
直辖市）以及县（市、区）之间、资源要素禀赋条件相近区域之间的沟通协调，
确保负面清单的协同性。

（四）强化底线约束。将《产业结构调整指导目录》（以下简称《指导目录》）、
《市场准入负面清单草案（试点版）》（以下简称《清单草案》）、《关于加快
推进生态文明建设的意见》、《生态文明体制改革总体方案》和地方性相关规划、
意见、方案中已经明确的限制类和禁止类产业作为底线，进一步细化从严提出需
要限制、禁止的产业类型，不得擅自放宽或选择性执行国家产业政策的限制性规
定。
（五）严格监督考核。实行最严格的产业准入标准，强化对各类开发活动的
严格管控。建立健全负面清单实施情况监督检查和问责惩戒机制，建立与重点生
态功能区动态调整、配套激励奖惩政策衔接挂钩的协调机制。

二、编制实施程序
（一）摸底研究阶段。各县（市、区）人民政府收集整理与负面清单相关的
法律法规、环境政策、产业政策和标准等，全面梳理本行政区域内的产业发展情
况，系统评估区域生态环境状况，筛选并提出纳入负面清单的产业类型。

（二）编制起草阶段。各县（市、区）人民政府依据《国民经济行业分类（GB/T
4754－2011）》（以下简称《行业分类》）对产业类型进行规范，针对限制类
和禁止类产业分别提出管控要求，编制形成负面清单和相关说明文件。

（三）统筹审核阶段。各省（自治区、直辖市）发展改革委会同有关部门，
对各县（市、区）负面清单进行统筹审核，并督促各县（市、区）广泛听取意见、
进行修改完善后，汇总报国家发展改革委。国家发展改革委会同有关部门和科研
机构，组织开展技术审核论证，形成衔接审查意见，反馈各省（自治区、直辖市）
发展改革委。列入负面清单的产业涉及毗邻军事区域的，应通报部队有关部门参
与会审。

（四）公布实施阶段。各省（自治区、直辖市）发展改革委会同有关部门，
根据国家发展改革委反馈的衔接审查意见，对负面清单进行修改完善，报请省级
人民政府批准后公布实施，并报国家发展改革委统筹上报国务院备案。
（五）监督考核阶段。各省（自治区、直辖市）人民政府和国务院有关部门
要对负面清单执行情况进行监督检查，每年形成专项报告，作为考核重点生态功
能区建设成效、完善配套激励奖惩政策的重要依据。

三、编制规范要求
（一）加强产业梳理筛选。根据不同类型重点生态功能区发展方向和开发管
制原则，结合生态环境影响评估结果，将不适宜产业筛选纳入负面清单，第一产
业重点针对农、林、牧、渔业等；第二产业重点针对采矿、制造、建筑、电力、
热力、燃气及水的生产和供应业等；第三产业重点针对交通运输和仓储、房地产、
水利管理业等。属于国家层面规划布局的产业，如核能发电、航空运输、跨流域
调水等，不纳入负面清单管理。

（二）标明产业分类代码。按照《行业分类》对筛选纳入负面清单的产业类
型及名称进行规范，分别细化至大类、中类和小类，并注明分类代码。

（三）划分产业管控类型。对照《指导目录》中的鼓励类、限制类、淘汰类
和《清单草案》中的禁止准入类、限制准入类产业管控类型，结合本地资源禀赋
条件和生态保护需要，确定限制、禁止的产业类型和管制空间。

限制类产业，要包括《指导目录》和《清单草案》的限制类产业，以及与所
属重点生态功能区发展方向和开发管制原则不相符合的允许类、鼓励类产业。

禁止类产业，要包括《指导目录》和《清单草案》的淘汰类、禁止类产业，
以及不具备区域资源禀赋条件、不符合所属重点生态功能区开发管制原则的限制
类、允许类、鼓励类产业。
（四）从严提出管控要求。按照不同类型重点生态功能区发展方向和开发管
制原则，以及《指导目录》和《清单草案》、各行业规范条件、产业准入条件、
地方相关产业准入政策等，从严提出可量化、可操作的管控要求。

对于限制类产业，要对限制的规模（或产量）、区位（或范围）、生产工艺、
清洁生产水平等予以明确界定，强化规划选址管理，对不符合要求的现有产业（企
业）要提出关停并转或技术改造升级的时限要求（原则上不超过3年，下同）
和具体措施。

对于禁止类产业，要在全域范围内禁止发展，现有产业（企业）在《指导目
录》和《清单草案》淘汰范围内的要立即关闭，其他现有产业（企业）要提出退
出的时限要求和具体措施，对受损企业提供合理的补偿或转移安置费用。

对于本行政区域内的自然保护区、风景名胜区、饮用水水源保护区等由法律
法规管控的区域，其管控要求依法执行，不再另行制定。

（五）编制成果要求。各县（市、区）负面清单编制成果，要包括负面清单
和编制说明。

四、技术审核要求
按照“客观公正、突出重点、确保底线、科学规范”的原则，对负面清单进
行技术审核。主要审核列入负面清单的产业目录中，涵盖范围的全面性、名称及
代码的规范性、管控类型的合理性以及管控要求的针对性。同时，结合不同类型
重点生态功能区，进行各有侧重的技术审核。

五、加强实施管控
（一）加强动态监控。按照负面清单管理要求，利用对地观测遥感技术和水
土环境监测网络等，对各类建设开发活动特别是产业发展行为，以及各类生态系
统变化、污染物排放情况等，实施动态监控，及时发现负面清单实施过程中出现
的问题和偏差。

（二）加强监督管理。各省（自治区、直辖市）人民政府和国务院有关部门
要对各县（市、区）负面清单执行情况进行监督检查，开展负面清单实施成效第
三方评估，对实施成效不力的进行通报批评并督促整改，经过整改仍达不到要求
的，采取扣减生态补偿资金、实施区域限批等处罚措施，直至调整退出重点生态
功能区范围。

（三）加强激励考核。建立符合生态文明建设要求并有利于推动负面清单落
地实施的激励考核评价体系，提高其占地方生态环境绩效考核的权重，深入研究
相关配套措施和手段，强化负面清单考评结果运用，严格执行生态环境损害责任
终身追究制度，加大奖励惩戒力度，有效引导和约束各地按照主体功能定位谋划
发展。