论公共行政发展的民主价值取向与政府行政摸式转换
公共行政学
【公共行政学】一，公共行政与私人部门管理的差异【简答、论述】公共行政是指开放的、变动中的、由国家行政机构为主公共部门，依据宪法和法律，凭借一定的工具和手段，对国家事务、社会事务和政府机构自身的食物进行有效管理的、维护公共利益的、体现公共精神的活动和过程。
私人部门管理是引导企业等非公共组织实现目的的行动，包括非公共机构有关计划组织、组织协调、控制的协调性活动和更为宏观的、战略的、领导的、价值的、道德的管理活动。
二者的差异可大致归纳为以下几个方面。
1，目标：公共行政是为了保障公民权利，维护并促进公共利益；私人部门管理主要是为了私利益，实现盈利和自身的发展壮大。
2，价值取向：前者权衡多元价值，包括效益、公平和正义等；后者价值取向一元：效益取向。
3.，施行基础：前者借助建立在合法性基础上的强制力（或言政治权威）；后者依靠自身的经济性权威。
4，公共部门的权力来源决定了公共行政公开说明的义务和责任，私人部门一般不需要。
5，作用客体：前者既要处理组织内部事务，更要协调和管理社会公共事务；后者主要关注内部经营。
6，控制和协调：公共部门庞大的“规模”和“多元化”使其控制或协调都比私人部门来的困难得多。
7，由于分别处于垄断和竞争的不同环境中，两者的效率存在差异，通常，竞争会促进部门管理更加注重效率，提升自身的竞争力。
8，产出测量：公共部门在测量产出方面缺少和私营部门中利润相类似的“底线”标准。
9，环境：公共行政受到多元制衡，受政治体系内外的力量影响；由于处于开放竞争得市场环境下，私人部门管理具有更大的自主性。
2，西蒙的行政谚语、有限理性【名词解释、简答】▲行政谚语：西蒙把古利克、厄威克和其他学者归纳出的的行政原理统称为“谚语”，这里谚语是贬义词，指的是无法证明和证伪的甚至是彼此矛盾的东西。
西蒙的批判集中于四个原则：专业化原则、统一指挥原则、控制时限原则、集团化原则。
他认为，这些“行政谚语”论述表面化、简单化，热衷于功能分配和权力结构的问题，很大程度上脱离现实并且脱离现实。
新时代政府治理与公共行政的价值取向研究
新时代政府治理与公共行政的价值取向研究作者：伍玉振来源：《湖北行政学院学报》 2019年第3期〔作者简介〕伍玉振(1983—),男,河南台前人,博士,中共济南市委党校公共管理教研部讲师,主要研究方向为政府治理研究。
〔摘要〕改革开放后市场经济的经济理性、物化逻辑,以及政府治理的政绩思维、组织技术优势,带来了行政系统的功能主义、管理主义和工具理性转向。
政府自利、职责不清、效率偏好、公权异化和责任缺失等问题的发生,损害了政府的执行力、公信力与合法性基础。
新时代公共行政价值的发展取向,植根于国家治理现代化的实践过程中,必须妥善处理效率、责任、民主和公平之间的关系,积极回应人民对美好生活向往的价值关切,以实现政府治理、文化感召和价值追求三者的有机融合。
〔关键词〕新时代;政府治理;公共行政;价值取向〔中图分类号〕D63〔文献标识码〕A〔文章编号〕1671-7155(2019)03-0028-07改革开放以来,我国社会结构转型、经济体制转轨和利益关系调整所带来的利益分化、矛盾积聚、贫富差距拉大等问题,已引起社会各界对政府维护社会公平正义问题的关注与探讨。
而政府行政人员的意识、观念、态度、道德和心理等精神价值层面的活动,则深深地影响着公共治理实践、政府治理绩效和社会公共利益的实现。
因此,确立现代行政理念、塑造现代行政人格、提升行政人员的道德素养,既适应于新时代国家治理现代化的需要,也有助于深化当前政府职能转变,推进“合法行政”“有效行政”“责任行政”和“服务行政”。
一、新时代政府治理与行政价值取向的逻辑关联1.适应经济社会转型,重构国家与社会关系中国传统社会在政治上实行中央高度集权的封建君主专制制度。
政府管理强调伦理教化、家国同构、人身依附、等级排序以及封建特权等,体现为一种单向度、封闭式和排它性的权力支配系统。
新中国成立后,实行社会主义计划经济以及政府包办的社会管理体制,政府全面介入了政治、经济、社会、文化等领域。
关于公共行政学发展进程中价值研究的分析——效率价值与规范价值的互动与流变
的区分。本文尝试分 析公共 行政 学 发展 中的理论价 值取
向， 以求得出一条简明而清晰的公共行政价值演变之轨
迹。
在公共行政理论发展中， 采用先进管理方法、 工具技
术 的效率价值与公平 、 民主等追求 的规 范价值一直 是一对
矛盾 。公共行政为 了达到 高效率 ， 必须 以“ 性 的法 律 它 理
度 中的 头 号 公 理 。 ＿ ”４
纪 ３ 年代 ， 响一直 延续到 ２ 世纪 ６ 年代 。 ０ 影 ０ ０
在ｌ ９世纪末 ， 随着 西方 各资 本 主义 国家 先后步 人工 业化 、 市化 的行 列 ， 城 资本 主义 也 由 自由竞 争 阶段 向垄断 阶段过渡 。社会生产力和经济 的迅速发展 ， 导致社 会公共
关键词 公共行政 效 率价值 规 范价值
【 中圈分类号】 ０５ １ ３ ３
【 文献标识码】 Ａ
【 文章编号】０８ ６２ （０６０ ０ １ — ４ １０ — ３３ ２０ ） ２— ０ １ ０
公共行政理论的效率价值 。 的是追求行政 或管理 高效 过 指
当前 ， 学术界对公共行政学 的学科 阶段划 分有不 同的 看法和见解。有的学 者认 为公共行 政学 已经 经历 了几次 大的范式更替 。 如有 三范式 、 例 四范式 、 范式之 说 ； 五 也有 的学者对于公 共行政学的范式划 分作 出批评 ， 为公共行 认 政学的发展还没有 出现范式 的根本 转型 ， 只能作出 阶段上
然不 同的功能 ： 即政治与行政 。政 治涉及 的是政策 和表达 国家的意愿 ， 而行政 涉及 的是政策 的实 施。 “ 共行政 应 ”公 该 以政 府的官僚制度为 中心 。 在 古德诺 看来 ， ” 用行政的 手段 去解决政治 问题和用政治 手段去解决行 政 问题 ， 都会 造成 问题的复杂 化。只有 把行 政从政 治学 中单 独分 离 出 来， 正确地把握行 政 的界 限与范 围 ， 才有 助于行 政效 率 的 提 高。怀特指出 ：“ 公共行政的 目的就是 在官员 和雇员 的 处置下 ， 对各种 资源加 以最 有效 的利 用 ， 公共 计划 最迅 使 究
公共行政改革的目标取向与路径选择
方 即 民众 与政 府及 其职 能部 门处 于 同一法 律关 系 地 位， 双方都 有 自己相 应 的权利 义 务和责 任 。 当前 ， 从
一
、
公共 服务 与和谐社 会
执政能力要通过具体的执政实践来体现 ，与政
府 的公 共行 政能 力直接 相关联 ，生动 地表 现 为政府 驾驭 市 场经 济 的能力 和管理公 共事 务 的 能力 ，集 中
体现在政府构建和谐社会的实践中。 构建和谐社会 ， 必须充分发挥政府的公共服务职能 ，必须充分体现
公 共服 务 的重大作用 。 会公 平原则 和公正 原则 ， 社 是
政 府 履行 公 共 服 务职 能 所必 须 遵 循 的基 本 准则 ， 凸
显在政府制定 、 完善和实施公共服务政策 、 法规和机
制 方面 。 从 提 高 政府 的行 政 能力 看 和谐 社 会 的构 建 ， 必 须 高度 重 视公共 服务 型政府 建设 ，强 化公 共 管理 和 公 共服 务 ， 既要 制定实施 社会 政策 和 法规 ， 法规范 依 管 理社 会组 织和 社会事 务 ，促 进社 会 公平 和社 会稳 定 ； 要加 大公共 服务投 入 ， 又 不仅 向社 会公 众提 供优
一
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理善 论 揉 讨
会公平 保障 ， 解决好 保 障性 分 配问题 ； 要保 汪社 会 参 与 程序 、 既 参与方式 、 与监督 等方 面的 内容 。 学 ， 参 科 成 员利益 竞争 的条件 和机会 平 等 ，实现合 理 的初 次 就是 公众 参 与机 制遵 循社 会运 行规 律 ，符 合 中 国国 分配 ， 又要保 汪保 障性 收入 分 配到位 ， 现公平 的再 情 ， 实可行 。 实 切 公平 ， 是在公 众参 与机 制 中 ， 就 参与 双 次分配 ， 全社会 保 障制度 。 健
公共行政的范式转换
治官要靠法治
以宪法治官
“宪法是治国安邦的总章程”，但不能被
理解为是执政党和政府的治国工具（宪法主 体不是执政党与政府）。 现代宪法首要的是“公民权利的保障书”， 并“规定一个受制约的政府”。宪法所确认 的公民基本权利，是政府权力不可逾越、侵 犯的边界。这是宪法以权利制约权力。
治官要靠法治
以法律治官
依法行政的内涵
江泽民在党的十五大报告中指出：“坚持有法 可依、有法必依、执法必严、违法必究，是党和 国家事业顺利发展的必然要求……一切政府机关 都必须依法行政，切实保障公民权利，实行执法 责任制和评议考核制。” 它是指一切政府机关及其工作人员，要依据宪 法和法律规定，行使行政权力，履行自身职责， 管理行政事务、经济文化事业以及社会事务，保 证政府的各项工作依法进行。
有关公民宪法权利的立法（新闻法、出 版法、社团法）。 人大监督法、公务员法 制定各种单行的行政程序法
治官要靠法治
政策不能高于法律
法律经过立法程序，是人民意志的合法体现；
政策未经立法程序，且多为不具有长远目的的 规范 政策高于法律对于一个法基础薄弱的发展中国 家而言，是一个不可避免的过程，但它绝对不 利于法文化的生根。 政策高于法律的结果可能是人民上行下效不愿 守法，因而造成人民的生命、自由与财产在无 预警情况下被政府剥夺。因此绝对有利于专断 而不利于法治。
“法治”与“法制”的区别
“法制”：相对于政治制度、经济制度、 文化制度而言。狭义的法制是法律制 度的简称；广义的法制指管理国家事 务的制度化、法律化，它包括制定法 律、执行法律和遵守法律三个方面。
“法治”与“法制”的区别
法制是法治的前提和条件，没有法制
就谈不上法治。 有了法制并不等于实行法治。 法治之下政府是有限政府，政府在规 模、职能、权力和行为方式上都受到 严格的法律限制。 “有法可依、有法必依、执法必严、 违法必究”－－“政府要管好，人民 要守法”－－“政府要守法，人民要
(行政管理)公共行政学的两种研究取向
围绕效率和民主，西方公共行政理论形成了管理主义、宪政主义的研究取向，并由此形成了不同的理论流派。
请以效率和民主两种研究取向的历史发展过程为例，论述西方公共行政学各理论流派从彼此分立到从批判中相互吸收、渗透融合的发展特点。
在西方公共行政理论的发展史上，历来存在着宪政主义和管理主义两种倾向。
前者秉承政治学和法学的传统，关注民主、社会公平、平等、回应性等价值，强调公共权力的制约和限制；后者秉承管理学和经济学的传统，关注效率问题，强调公共行政的工具理性。
管理主义与宪政主义之争最早可以追溯至美国建国初期联邦党人与邦联党人的分歧。
二者的早期代表汉密尔顿和杰弗逊围绕着美国宪法的争论，成为两大行政学思想流派的直接来源。
以汉密尔顿为代表的联邦党人主张扩大行政权力，建立集中统一的联邦政府。
汉密尔顿指出认为真正的好政府是强有力的政府，它必须具备四个因素，即“统一、稳定、充分的法律支持、足够的权力”，而效率是一个政府“最高的善”。
与汉密尔顿不同，杰弗逊把行政和组织问题与拓展民主这一概念直接联系了起来。
他从保障公民基本权利的角度出发，主张用宪法来限制政府的权力，实现权力的分立与制衡，从而达到维护个人自由的终极目标。
一、宪政主义与管理主义钟摆式运动的轨迹1、传统公共行政学时期：管理主义的形成阶段，该时期以管理学作为理论基础，以追求效率作为最高目标。
其标志是“政治——行政”二分理论和韦伯官僚制的提出，以及科学管理运动的兴起。
1887年美国学者威尔逊发表了《行政学研究》一文，在文中提出了“政治与行政”二分的理论，该文奠定了公共行政学研究的管理主义取向。
威尔逊指出，“行政管理是置身于‘政治’所特有的范围之外的。
行政管理的问题并不属于政治问题”，“政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情”，这里威尔逊将行政作为一种管理活动而非政治活动看待，通过强调行政的技术性将行政排除在政治之外。
威尔逊认为，行政管理一以贯之的原则（即“企业式”原则）应该被用来指导公共机构的管理。
论当代公共管理三大范式及其转换
论当代公共管理三大范式及其转换顾建光【摘要】现代以来的国际公共管理领域先后演化形成了三种主要的范式,它们分别被称之为“公共行政”、“新公共管理”、“新公共治理”.这三大范式在时间顺序上有着前后更迭和转换过程.从各国实践的角度看,三者之间又存在着相互重叠的情形.然而根据其核心价值、学科依据以及实践操作,从不同层面观察,三者的确有其各自的独立性和鲜明的区分边界.这三大范式深刻地影响着各国公共事务管理发展的大趋势.因此,我们当前的确迫切需要对这三大范式的基本内涵加以清楚的梳理、对照分析,这不仅能帮助我们把握国际公共管理发展潮流的方向,也有助于提升我国的公共管理发展的自觉性.本文尝试对这三大范畴的主导时期、学科背景和实践模式加以剖析,并对各范式的核心要素和各自特点加以概略对照,以便有助于对三大范式要义的把握.【期刊名称】《华中科技大学学报（社会科学版）》【年(卷),期】2012(026)005【总页数】7页(P8-14)【关键词】范式;“公共行政”;“新公共管理”;“新公共治理”【作者】顾建光【作者单位】上海交通大学国际与公共事务学院,上海200030【正文语种】中文【中图分类】D035-3我国公共管理的实践开拓和学科建设，伴随着20世纪80年代初以来的改革开放伟大实践过程，从无到有探索前行。
在这方面进展的首要驱动力当然是来自我国行政管理的改革与实践。
然而事实上，无论是我国公共管理的理论探索还是实践尝试，均受到国际公共管理学科乃至其话语语境的深深浸润。
近些年来，国际公共管理学科和学派的发展推陈出新，理论与实践呈现纷繁复杂的局面。
笔者认为，尽管各国公共管理的学派纷呈，仍然可以清楚地描绘出三大主要的范式① 范式一词的英文表达是Paradigm，最初源于自然科学学科的规范，诸如:“牛顿物理学范式”、“量子物理学范式”等。
按照科学史家托马斯·库恩对这一概念的使用，“范式”概念，既包括了一个学科的基本原理，按照这样的原理进行试验、观察的规范与标准，也包括按照一致共识进行研究和试验的科学家共同体。
西方公共行政价值取向的历史演变_金太军
西方公共行政价值取向的历史演变金太军内容提要 本文考察了西方公共行政价值取向的历史演变,分析了传统公共行政学的 效率至上 的行政价值观,新公共行政学以 社会公平 为核心的行政价值观,以及新公共管理以 企业化 、 市场化 和公共服务 质量 为核心的行政价值观的利弊得失,以期把握西方公共行政和公共行政学的发展规律和走向。
作为行政主体对某种特定的行为方式或行政体系存在的理想状态的基本信仰和信念,公共行政价值(观)是公共行政主体的灵魂要件以及公共行政活动的动力源泉和理性后盾,它从深层次上决定了公共行政的宗旨、目标和运行模式。
因此,对行政价值的研究自然成为以公共行政为研究对象的行政学所关注的焦点之一。
实际上,对不同的行政价值的研究和倡导是划分公共行政学范式的基本标准之一。
西方行政学产生百余年中,正是基于对若干基本行政价值的不同理解,形成了公共行政学发展的三大历史阶段(范式):传统公共行政学、新公共行政学和新公共管理学。
考察西方公共行政价值取向的历史演变,有助于我们把握西方公共行政理论与实践的发展规律和走向,对有中国特色的社会主义公共行政价值的建构和公共行政学学科的发展也有借鉴意义。
效率至上:传统公共行政学的行政价值观自19世纪末行政学诞生以来,传统或主流的行政理论就凸显出一种科学主义的定位与价值倾向,它关注的主要是行政的功能合理性而不是组织的终极目的和价值,即侧重于研究如何通过有效的组织和协调恰当地运用人力资源和物质资源,以履行行政职能。
正如行政学创始人威尔逊所述: 行政学研究的目标在于了解:首先,政府能够适当地和成功地进行什么工作。
其次,政府怎样才能以尽可能少的成本完成这些适当的工作。
在传统行政学看来, 经济 特别是 效率 是公共行政的基本价值追求。
所谓效率是指利用有限的资源提供更多更好的服务;所谓经济是指花费更少的资金保持和提高服务水平。
如果说要确定什么是行政的终极目的和根本价值的话,那么它只能是 效率 ,古利克宣称: 在行政科学中(无论是公共行政,还是私人行政),基本的 善 就是效率。
浅析我国政府行政管理的民主化
浅析我国政府行政管理的民主化摘要随着民主化趋势的进一步加强和人们对民主的进一步需求，主张“民主行政”、要求公共行政在政府治理过程中承担更多价值性追求的呼声逐渐成为一种趋势。
“民主行政”模式日益受到人们的重视，民主与行政融合成为行政改革的必然。
本文以公民参与基本理论为基础，通过对民主行政参与现状的分析，提出从公民行政参与机制的基本前提、制度基础和重要途径等角度，详尽阐述了构建公民行政参与机制必须着重解决的问题。
关键词：民主行政公民参与机制建设1.民主行政和公民参与的基本理论1.1民主行政问题的提出现代国家从“主权在民”的逻辑起点出发对政治民主作了制度设计：人民通过政治选举将权力交给其选出的议会，议会是代替人民行使权力、表达意志的机关；行政机关是国家意志的执行机关，依据议会制定的法律行政；司法机关是司法审查机关，通过对行政行为的审查，纠正法律执行中的偏差和对公民权利的侵害。
这一设计在很大程度上限制了封建君主的权力，将国家意志表达权交给议会，并用主权在民和议会权力来自于人民的让渡等理论来论证代议制的权力及其为行政权立法的合理性与正当性。
然而，当人民的权力通过法律形式转移到国家意志的执行一衬于政领域时，人民的作用如何发挥，启蒙思想家们并未就此作出详细的论述。
长期以来，人们只是习惯性地依靠政治家对行政官僚的控制来间接地实现行政民主。
因此，民主一直被囿于政治决策层面，公民在制度操作上的行政参与空间比较狭小，公民民主权无法有效地渗透到行政过程中，即使明显地存在着侵害公民人身权和财产权的行政行为，公民也难以与之抗争。
我们认为，政治民主只是给人民管理国家、保护权利设定了一种制度框架，提供了一种权力运行的政治基础。
不要说人民选出的议会不一定会制定出代表民意的法律，就算法律是民地地道道的体现，行政机关能否完全按照法律设定的目的和方式行使行政权，以良善的愿望执行法律，仍然是不确定的变数，可能性被无数的事实证伪：可依之法并不等于必依之法，良善的动机也可能产生不良的结果，形式的政治并不恩能够代表实质的法治。
论全球化背景下中国政府行政模式的转换
论全球化背景下中国政府行政模式的转换自1978年以来，中国已经取得了惊人的经济发展成就，这主要得益于其在经济自由化方面的努力。
自从中国进入世界贸易组织以来，中国已经成为全球贸易的重要参与者之一。
此外，中国政府采取的举措还有望加强与其他国家的紧密联系。
随着经济全球化趋势的加速，中国政府也在适应全球化的变化。
目前，中国政府正在积极推行政府行政模式转变的举措。
这些措施旨在使政府更加透明、灵活和高效，并促进全球一体化。
以下是一些示例：1. 优化政府机构和业务管理：中国政府已经开始推行机构改革，以精简机构、优化业务流程。
此外，中国政府还加大了信息公开的力度。
政府相关的信息与数据也被更广泛地公开，以帮助人民更好地了解政府活动。
2. 改进投资环境：中国政府已经采取了一系列政策，以创造更好的投资环境，吸引更多的外国资本到中国。
这些变化包括降低外国投资准入门槛，简化投资程序和优化税收政策等。
3. 推进反腐斗争：中国政府已经加强了反腐斗争的力度，以改善商业环境并建立更强的法制。
政府采取的措施包括加强反腐和监管，提高审计和调查的有效性，以及严格处理腐败案件。
4. 鼓励技术创新：中国政府已经开始重视技术创新，并采取了措施鼓励创新和技术发展。
政府通过改善知识产权保护，促进合作和教育提高技术创新的水平。
5. 推动可持续发展：中国政府已经认识到可持续发展对于国家的长期发展至关重要。
政府采取了措施加强环境保护和资源利用，同时鼓励创新和技术发展，以保证经济可持续发展。
这些措施不仅使中国政府更加透明、灵活和高效，还有助于中国与其他国家更加紧密地联系和融合。
例如，改进投资环境有助于吸引更多的外国投资，从而促进中外行业之间的更密切合作和交流。
反腐斗争有助于改善商业环境，加强法制，在国际经济中起着越来越重要的作用。
最后，可持续发展对于中国发展的长期规划和增长至关重要。
总之，随着全球化势头的加强，中国政府行政模式的转变无疑有助于中国与世界更加紧密地联系和融合。
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论公共行政发展的民主价值取向与政府行政摸式转换 摘要:公共行政发展所蕴含的民主价值取向是推动政府行政模式从效率至上向社
会公平至上和服务至上模式转换的重要因素，并在相当大的程度上对西方国家在现存制度框架内推行政府改革、发挥政府的行政效能和体制内各个组成部分的合力、间接维护政治统治起到了有益的作用。在我国由传统计划经济体制向社会主义市场经济体制过渡的社会转型时期，研究公共行政的民主价值取向与政府行政模式转换之间的内在联系，对于实现‚推进社会主义民主政治建设‛‚进一步转变政府职能，改进管理方式……形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制‛的政治建设目标，对于提高党的执政能力和政府行政能力都具有十分重要的现实意义。 关键词:公共行政发展;民主价值取向;政府行政模式;转换 任何具有生命力和鲜明时代特色的社会科学理论，都是对其所处时代重大社会实践的总结及其对现实问题和要求的回应，并因此对这个时代的实践具有了前瞻性的指导意义。一个时期的社会实践呼唤着这个时期的科学理论;一个时期的实践主题，也就决定了这个时期的理论主题。正是在这种意义上，公共行政发展的民主价值取向与政府行政模式的转换之间构成了一种内在的关联性。从历史的观点来看，公共行政发展与社会现实需要紧密相连。社会 发展的民主化趋势使公共行政呈现出从强调行政效率至上到强调社会公平至上、服务至上和以顾客为中心的发展趋势，并由此推动着政府行政模式的转换。当代民主化公共行政强调政府部门承担其所应负的社会责任，强调政府行为的顾客导向(customer-driven)、社会导向(community-driven)、任务导向(mission-driven)、结果导向(results-ori-ented)、市场导向(market-oriented)，强调政府管理目标要从单一追求行政效率到全方位追求社会公平、提高服务质量和效率、改善公共责任机制和提高公众的满意程度。 一、西方公共行政学发展的民主价值取向 西方公共行政学形成于19世纪末。在这个时期，西方社会，特别是美国社会经历了许多社会变革，导致了发展民主与追求行政效率及行政专业化之间的冲突。因为民主宪政要求民众的控制和参与;而行政效率和专业化强调的是系统化的规则与内部程序，这在相当大的程度上与民主化不同。在这种社会历史条件下，从解决这一基本冲突出发，威尔逊在1887年发表了美国第一篇公共行政学论文《行政学研究}))(The Study of Public Administration)，提出了把政府划分为‚政治‛与‚行政‛两个领域。他认为，就政府应当做什么而言，政治领域就是由大多数选举出来的代表来决定各种选择;行政领域就是政府贯彻执行经过合法程序所通过的各种规定，这种执行过程不是政治干预。?(P.5) 根据威尔逊的观点，政治与公共政策的形成有关;行政与公共政策的执行有关。在此基础上，他进一步阐发了公共行政应当从政治中分离出来的基本思想:"(1)行政学科应当建立在单一的组织原型的基础上，它能普遍运用于一切政治制度:(2)任何良好的行政科学必须使它自己从政治学领域中分离出来:(3)行政科学的指导价值是效率;(4)有效的公共行政要求政府权力有单一的领导中心。‛同时，他还认为，建立独立的公共行政学的目的就是‚使政府不走弯路，使政府专心处理公务和少作政治干预，加强和纯洁政府的组织机构，为政府的尽职尽责带来美誉?(p119一222)。威尔逊‚政治一行政二分法‛的思想对于公共行政学从政治学中分离出来，建立独立公共行政学学科以及调和发展民主与追求行政效率、行政专业化之间的冲突具有重要意义。 1926年怀特出版了美国第一本公共行政学教科书《行政学导论 (Introduction to the Study of Public Administra-tion)，更鲜明地提出了行政已经成为，而且将继续是现代政府的中心问题? (Leonard White, 1926)。这本书的出版标志着公共行政学学科的基本形成，并成为了一个单独的研究领域和具有了较为完整的学科体系。 公共行政学从19世纪末产生到20世纪60年代经历了传统公共行政学(Traditional Public Administration)和行为科学公共行政学(Behaviorism Public Administration)两个发展阶段在这两个发展阶段上.公共行政学研究着眼于领导艺术、经济效率与政党关系等方面;以管理学为其理论基础，科学管理在公共行政学理论中占据了主导地位?( Frederickson,H. G.1974);以技术为基础(technology- based management) ,公务员的专长也极受重视?(p.8)。以行政效率为导向的技术视野是这个时期公共行政的标志，追求行政效率是这两个阶段上公共行政的最高目标;相反，平等与公正问题并不是这两个阶段公共行政学研究的主要内容。 以经济和效率为公共行政的基本价值目标，忽视了公共行政所应负的广泛的社会责任.其结果是在前所未有的经济发展时代，同时还存在着普遍失业、贫穷、疾病、无知和绝望，从而构成了对现有政治制度的根本威胁，导致了各种社会危机、对政府的不信任和民权运动高涨。在这种现实条件下。以塔尔科特?柏森斯、卡斯特、罗森茨韦克、高斯、雷格斯等为代表采用系统分析方法，强调公共行政适应环境的权变观念与生态观念.推动了系统权变行政学的发展。这种研究是从整个公共行政活动及其与环境的相互作用中探寻公共行政的解决途径和公共行政内部各个部分之间的关系，致力于谋求公共行政与其环境之间及公共行政内部各部分之间动态的、具体的一致性，以保证公共行政的高效能高效率这种研究虽然尚未直接提出公共行政的民主价值目标，但已开始注重社会环境因素对公共行政的影响。 20世纪60年代后期，以弗雷德里克森为代表的新公共行政学理论(New Public Administration)发展了社会公平理论，认为公共行政的核心价值是社会公平(social equity)，主张将‚效率至上‛转为‚公平至上‛:强调行政组织变革的终极目标是建立民主行政之模式，强调公共行政的顾客导向.将顾客的需求作为行政组织存在和发展的前提与行政组织设计方案应该遵循的目标? ( p.58)。新公共行政学理论对公共行政学理论和知识发展产生了十分重大的影响.推动了公共行政民主价值取向的发展。 适应公共行政部门对政策执行和政策管理的要求，20世纪70年代出现和兴起的政策科学(Policy Science)和公共政策分析(Public Policy Analysis)，成为了公共行政中的主流学派以普雷斯曼和韦达夫斯基为主要代表，综合运用人类学、社会学、心理学等学科方法分析公共行政行为及其活动，谋求政策科学、政策分析与公共行政的结合.使政策科学与政策分析转而重点研究政策执行和公共项目(PublicPrograms)而不再重点研究机构(Institution)，使公共行政学所关注的问题由体制结构转移到了公共项目及其产生的结果(consequence)上。 这一研究重点的转移对公共行政学研究及其民主价值取向的发展具有重要意义。诚如凯特尔所说，政策执行研究将问题的焦点由组织，特别是由结构与过程转移到公共项目及其所产生的结果上(the performance of public pro-grams)，这样就使绩效管理问题成为了公共行政中人们所关注的焦点问题;执行研究是以政治学、社会学、经济学和心理学等学科为基础所进行的跨学科研究，这就促进了各学科之间的相互交叉和渗透，进一步推动了公共行政学理论及其民主价值取向的发展? ( P. 3) 以跨学科为基础的执行研究和各学科之间相互交叉、相互渗透的明显趋势导致了多元的综合研究方式的出现，?（p.21)。这种方式强调运用各学科理论与方法来解决政府管理中实际存在的问题，为现代公共行政学的研究与发展提供了新的方法，并由此导致了小政府理论、放松规制理论、重塑政府理论和新公共管理理论等当代公共管理理论的产生与发展，使公共行政学研究由研究行政环境的变化对政府管理的影响到研究环境变化后的管理结果，包括公共服务的网络结构(structure of public service networks) ,高绩效体系(high-performance systems)和顾客服务(cus-tomer service) ]"（p. xxi)。从而将西方公共行政学从老公共行政的‚选民关系‛发展为当代公共管理的‚顾客关系‛，更加尊重和强调了顾客选择的权利与顾客导向。 二、民主价值取向下的当代西方公共行政实践 公共行政学理论和知识发展呈现出的民主价值取向对公共行政实践又产生了重大影响，推动着政府行政模式的转换，使政府行政模式由政府垄断管理模式向市场化管理模式转换。 (一)市场化管理模式下的民主行政 20世纪70年代，西方国家面临着政府管理的极权化和官僚主义化所形成的政府垄断，推行‚福利国家‛‚人民社会主义‛和‚混合经济国家‛的政策所导致的政府管理失控、低效率、财政赤字、公众对政府的不信任和民权运动高涨等社会现实;面临着科学技术迅速发展和激烈的国际竞争。在这种社会背景条件下，西方国家掀起了一场以市场化为取向的政府 改革运动，推动了政府公共行政实践中大量吸收和采用公共行政学的民主价值理论，以及私营部门的管理理论、经验和方法，并由此导致了具有民主价值取向的以市场为基础的公共管理(Market-based Public Management)、企业家政府(Entre-preneurial Government)、顾客至上(putting the customer first)等措施在实践中的广泛运用。 市场化是西方国家行政改革普遍采取的打破政府管理垄断、提高服务质量与效率的重要措施。它在具体做法上主要表现为运用市场的力量，鼓励民间扮演过去政府承担的部分角色，使民间机构共同分担营运的风险，协助政府处理公共事务，刺激政府机关提高效率。这一措施对于提高企业、社会群团组织和公民个人的独立程度与参与意识具有重要的意义。 在改革前政府垄断了公共事务的管理和公共服务的供给，政府直接面对社会公共事务和消费者公众。在这种政府行政模式下，主要强调的是政府管理对企业、社会群团组织以及公民个人的制约，强调政府管理以政府行政组织自身制定的规则为依归。因此，政府垄断管理模式是一种严格的规则控制与过程控制。 与政府垄断管理模式不同，市场化管理模式着眼于重新界定与优化政府的职能，