宋代监察制度

第1章宋朝监察制度的渊源我国古代监察制度监察制度起源于何时，对于这问题，史学界至今没有给出一个统一的答案。

根据众多研究者对我国监察制度起源时间的先后做一个大体的列举。

邱永明先生认为：在原始社会虽然对氏族首领的监督非常原始简单，但也可以认为是监察职能的初步萌芽；到了夏商时期对首领的监察已经较前丰富；监察制度在秦汉基本得到完善。

白钢先生认为，监察是随着国家的出现而出现的，“有国家时起就已存在国君对臣下的监察活动”[1]，监察制度的形成是在春秋战国时代，主要是因为最高统治者把监察大权委于御史，并设置负责谏诤的谏官。

关文发先生认为，从夏到春秋这一段时期的监察制度和当时的时代特征一样，国家制度与国家组织处于一个混乱时期；到了战国时期，出现了扭转趋势，并得到了急速的发展。

张晋藩先生则认为：监察制度在秦朝时期，已有初步的分工。

虽然他们的观点不同但是各个观点都有自己的合理之处，他们的分歧只要在于：有的学者主张以监察职能的出现作为监察制度出现的标志，而有的学者主张以监察制度的出现作为标志。

从当今社会的角度看，监察机构是建立在行政机构的基础上的，也就是，监察机构是行政机构的组成部分。

因此，研究我国古代监察制度的时候，应该从战国秦汉时期着手。

1.1宋朝之前的监察制度1.1.1 战国秦汉：萌芽与确立时期战国秦汉时期，是我国由动荡大变革走向统一的时期。

铁器牛耕的使用，水利工程的大规模修建，例如秦朝李冰在蜀任郡守时主持兴建的都江堰、韩国的水工郑国主持兴建的郑国渠等等，都极大地促进了经济的发展，使经济有了一个质的飞跃。

辩证唯物主义认为，经济决定政治。

政治在这一时期的显著特点是中央权力的逐渐加强，中央监察机关的设立顺应了此趋势。

而中央监察机关的设立是封建监察制度确立的标志，所以，战国秦汉时期是我国古代监察制度的萌芽与确立阶段。

秦朝为加强中央集权在中央设立了御史大夫，位列三公，“内承本朝之风化，外佐丞相统理天下”[2]，实际上是副丞相，位高权重，下设御史中丞和中丞，实际组成了中央监察机关，直接听命于皇帝并且只向皇帝负责。

汉沿袭秦朝制度，所不同的是名称上的一些变化。

汉光武帝后，设御史台“专任弹劾始不居中，主章奏之事”[3] 。

所以，普遍认为我国古代监察制度确立的标志是御史台的设置。

秦始皇建国伊始就已设专门负责谏诤的官员，即谏议大夫，“掌议论无常员多至数十人”[4]，职责主要是指出皇帝的错误以帮助其改正，并且向文武百官陈述自己对时局的看法。

两汉时期，承袭秦制，但鉴于秦亡的悲惨教训言谏制度得到皇帝的重视。

虽然从西汉到秦朝谏官的称呼不断发生变化，但是其受到的重视，发挥的作用越来越大却是不言而喻的。

1.1.2魏晋南北朝：缓慢发展时期三国时期，虽然魏蜀吴三个政权不断兵戎相见争夺霸权，但是监察制度得到了不同程度地重视，尤其是曹魏时期特别明显，设殿中侍御史，“即殿中侍御史之始也”[5]；地方上，承袭东汉末年制度，实行州郡二级制。

司隶校尉纠察百官及州牧或刺史，督邮监察所属官吏。

两晋时期，最大的特点是之前的御史不能弹劾三公的惯例被废除。

所以，西晋惠帝时，御史弹劾三公普遍的见怪不怪。

例如，御史中丞傅咸就曾经弹劾身居高位，当时在吏部任职并兼职仆射的王戎。

地方监察制度上，东晋与西晋略有差别，西晋中央设司隶校尉，地方上设刺史，刺史下督邮。

东晋时取消司隶校尉，改设扬州刺史监察京官，地方设刺史或州牧，两者之间互相监察。

南北朝时期，因统治阶级内部斗争比较激烈，士族与朝廷矛盾日益尖锐，监察制度得到了发展，御史机构地位不断上升，同时也加强了对御史机构的监督。

地方上，中央为加强对地方上的控制，就曾设典签一职以分地方之权。

北朝还强化御史台对地方官员的监察，可随时派遣御史巡查地方，并可风闻弹劾地方官员。

可见，在北朝时期，已注重对监察机构的监督。

1.1.3隋唐五代：长足发展时期隋唐时期，是封建制度繁荣昌盛的发展时期，监察制度有了长足的发展。

隋朝时，中央监察机构与地方监察机构出现了分离的趋势，在御史台外设司隶台和谒者台，这就是我们所谓的三台。

御史负责监察中央官吏，另外设新的机构监察地方官员。

唐朝时，御史台三院制度开始出现，也就是所谓的台院、殿院和察院。

三院制度的出现是我国监察制度变迁的标志之一。

以安史之乱为分界点，隋唐五代地方监察制度分为两个不同的时期，前一个时期以御史与使臣为主，后一个时期使臣系统演变为多层次的监察系统。

1.2宋朝监察制度渊源及演变宋朝是一个非常特殊的朝代，“宋朝行政管理的措施使其成为比任何朝代都更为集权的帝国政府”[6]其监察制度在我国古代监察史上有其独特的特点。

宋朝监察制度，总体上，承袭隋唐，由御史台与谏官体系构成，但是两者内部及其关系发生了变化。

御史台三院有逐渐合一的迹象，北宋前期，御史台沿袭唐三院制度，但在元丰改制后，帝国统治者对监察制度进行了修改，台院被殿院和察院合并。

谏官与中书省和门下省逐渐脱离，并与御史在职能方面逐渐合一，台官负责言事、谏官负责弹劾，台谏合一已成为历史发展趋势，在所难免。

在地方监察制度方面，宋朝建立了与路、府州二级相适应的监察体系，并且对地方监察体制自身监察进行了强化。

第2章宋朝的中央监察机关宋朝是个特殊的朝代，可把宋朝看作是我国封建时期的一个转折点，钱穆曾说过，“中国的近代史，自宋代即开始了”[7]，监察制度在一定程度上就可反映出历史的变化。

从文章前面得知，宋朝监察制度沿袭隋唐，中央监察机关主要有御史台和谏院组成。

2.1御史台制度2.1.1御史台的发展演变宋代在中央设置御史台，“掌纠察官邪”[8]，向皇帝检举官员的不良行为，“肃正纲纪”[9],保证朝廷正常运转，政治清明。

御史大夫是其表面上的最高官员，然而御史中丞掌握其最高权力，执掌台政。

与唐代相比，台院的地位已不是以前，长官成为御史中丞的附属官员，而纠察百官之责由其他两院负责，这就逐渐形成了二院制。

由于宋朝特有的“三冗”、“两积”困境的出现，官员队伍日益膨胀，御史台的责任也日益繁重，所以御史台在三院御史之外还设有职官多人。

例如：设检法一人，监督法律的运转状况;主簿一人，负责钱谷之事等等。

北宋前期的御史机构，人数上从少到多，从无定员到定员，六察制度遭到破坏，经历了一个演变过程。

到北宋后期，统治者又对御史台制度进行了一次改革。

御史台有固定人数，各官员职能明确，使官、里行等官职都被取消，六察制度在元丰年间，又在监察系统中重新设置六察司，对唐代的六察制度进行了修补与完善。

北宋前期，由于种种原因三省六部制度已不像唐朝时作用明显，承袭唐朝的六察制度也不能发挥积极作用，导致御史不能对京师之官加以监督，经过神宗元丰改制的不断调整，六察司的职权不断扩大，唐朝的六察司按察的最高机构为六部，不能对三省按察，六察司发展到宋代，不仅包括三省六部，京师的所有机构都处在监察之中。

南宋时期，六察制度虽曾有过间断，但是到了最后还是又重新得到设置。

2.1.2御史的选任方式宋代御史制度承袭唐制，由于唐御史选任有一定弊端，宰相负责御史的选任，御史处于宰相之下，这就制约了监察权力的发挥，监察宰相成为妄谈，容易导致宰相权力膨胀，所以宋代废除了唐代由宰相选任监察官制度，改由皇帝亲自负责选任官员（例如翰林学士）来制约宰相权力的膨胀。

宋朝选任台谏官主要是通过以下途径：第一，皇帝亲自选任。

仁宗后，特别是对御史中丞的选任必须由皇帝亲擢，对于御史台属官只有在某些时期，例如，荐举制度出现某些问题或者未能举出合适的人选，皇帝就会亲自擢任。

第二，文武百官向皇帝推荐自己认为合格的官员。

假设监察系统人手不够，运转出现问题，皇帝就下令令文武百官向皇帝推荐官员，然后皇帝从中选拔任命。

虽然地方监察官员已经经过吏部任命，但是还需要经过皇帝这一关，杜绝不相关官员的干预。

2.1.3御史的选任条件关于谏官的选任司马光就有三条著名的论断：“第一不爱富贵”[10]，即谏官不能贪图荣华富贵，“次则重惜名节”[11]，谏官要注重自己的德行操守，“次则晓知治体”[12],谏官要以大局为重。

要具体说来，主要有以下标准：第一，御史的选任一般很注重御史以往的任职经历和任职资格。

为保证监察质量与政治秩序的稳定，宋代非常重视任职者是否有工作经验。

御史官一般都得曾经任职过太常博士或者通判。

第二，御史的选任比较注重文化修养。

这就决定了御史大多数是从科举考试里选出，出身于进士。

如同赫·乔·韦尔斯在《世界史纲》里说的一样，“与婆罗门不同，官员是中国的读书人，不是一个种姓，因为官吏不是靠出身，而是靠教育”[13]。

关于御史的选任曾有这么一种说法，台省谏官的选任只考虑进士及第之人或者文学修养很高的人。

第三，御史的选任方式比较重视品德和性格。

仁宗曾说过御史必须是忠诚仁厚、识大体之人，自此及诏令荐举御史，必须把这一规定写在敕令上。

在性格上要求忠于朝廷，刚正不阿，威武不能屈，以大局为重等等。

2.1.4宋代御史选任的回避制度回避制度在宋代选官制度中是非常普遍的，而御史选任的回避又有其自己的特点：第一：御史的选任要与宰相避亲嫌。

宋代宰相的亲属，不论关系亲疏，皆不能担任御史。

还有新任宰相在未担任宰相之前，所荐举的官员现任台谏官的一律改任其他差遣。

第二：御史与谏官之间、以及御史与谏官的上下级官员之间避亲嫌。

宋代台谏逐渐合一，为防止两者结党营私，两者也要避嫌。

另外，宋朝也另有规定：假设台谏官员与下属官员有亲嫌关系，但是私自隐藏之人，经皇帝查实者，严惩不贷。

宋朝御史选任回避法在避免监察权与行政权所任职官员之间有牵连关系，制约相权维护皇权的相对稳定方面发挥了重要的作用，从而对封建统治者巩固中央集权有很好的帮助作用。

但是皇权的干预，往往是正当的监察被皇帝一人定夺而打破，所以说在人治的封建社会，这一制度尽管规定严密但是它的作用是有限的。

2.2御史的职能监察系统在国家政治活动中具有稳定社会秩序、保证政治清明、防止结党营私等作用，是国家机器得以正常远转的必要条件之一，也是皇帝加强中央集权、避免权臣篡权和地方割据的积极有效的手段之一。

详细来说，御史台的职能主要有以下几方面：第一，监察文武百官，弹劾纠察不符合封建礼制和统治秩序的官员。

御史所要纠察之事涉及方方面面，大到玩忽职守、渎职误国、贪赃枉法、徇私舞弊，小大个人生活，如斋日不沐浴不浣濯衣服、不忠不孝、强买田地等等，都属于御史监察负责的，我们就不能不说御史监察所涉及的范围的广泛性。

宰相赵普曾经强买平民房屋而遭到御史中丞的弹劾[14]。

第二，谏诤皇帝，是皇帝了解朝廷情况与民情的桥梁之一。

由于宋朝的社会矛盾和阶级矛盾机会，为维护社会秩序加强自己的统治，皇帝就不得不重视谏官的谏言；否则，皇帝就很难了解到文武百官的个人状况，更重要的是很难体会到自己所采取的措施的失误。

“谏议大夫……专论人主过失……敕谏臣以正救耳。