竞争性选拔干部质量提升的困境及应对

龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 竞争性选拔干部质量提升的困境及应对 作者：郭波 来源：《上海党史与党建》2012年第08期

[摘 要]竞争性选拔的干部质量远未达到预期，受限于观念、体制、程序、经费等问题，“竞争”与“择优”并不天然对等。为此，要结合实际，推进竞争性选拔干部的科学化、常态化、民主化、制度化，切实提高竞争性选拔干部质量。

[关键词]竞争性；质量；科学；民主；制度 [中图分类号] D262 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X(2012)08-0017-04 竞争性选拔干部是近年来干部人事制度改革的重要举措。要切实提升竞争性选拔对于干部质量的促进作用，必须正视竞争性选拔在提升干部质量上的困境，破解制约竞争性选拔作用发挥的障碍性因素，并提出应对策略。

一、竞争性选拔干部质量提升的困境分析 实证表明，竞争性选拔在促进干部质量提升上远没有达到预期。相反，受制于一些主客观因素，很多地方出现“竞争性选拔制度的功能抗阻”。［1］竞争性选拔干部质量提升的“功能期待”与“功能结果”间存在割裂。竞争性选拔对于传统干部选拔方式的突破力度不够，对于干部质量的提升力度不大，存在一定的困境。

（一）从静态层面分析，“择优”效果不明显 竞争性选拔干部的内涵是“竞争择优”，相对于传统干部选拔的“民主推荐-组织考察-讨论决定-任前公示”选拔路线，竞争性选拔增加了笔试、面试（有时还有演讲等环节）等竞争意味更强的步骤。这些竞争形式彰显出当前干部人事制度改革创新的根本理念：“民主、平等、竞争、择优”。但是，这样的操作设计在具体实践中并没有体现出应有的“择优”功能。一是对干部“能”的测评不够科学。竞争性选拔干部的路线设计中，测试环节占的比重过大，颇有“一考定终生”的味道。虽然各地都强调“干什么考什么”，但是这种考试更多体现出的是一个人的知识水平甚至考试技巧，对于干部的综合能力素质特别是实际动手能力较难把握，对于工作岗位的能力素质要求和职位特点较难反映。这样的制度设计中，很容易出现“会考的不会干”、“会干的不会考”的尴尬局面。特别对于基层干部工作经验比较丰富但文化水平相对较低的国情，这样的测试不利于实战能力突出的干部脱颖而出。二是对干部“德”的测评不够全面。竞争性选拔干部工作普遍实行的是笔试、面试和组织考察三个主要环节。对于“德”的考察依旧沿袭传统干部选拔方式中的“组织考察”方法，突破力度不大，依然不能改善干部“德”的测评不够精准的现实。三是“群众公认”原则不够突出。一方面，竞争性选拔干部的具体选拔路线弱化了“群众公认”。传统干部选拔中还有一个“民主推荐”环节，并在“组织考察”中通过“个别谈话、发放征龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 求意见表、民主测评”等方式扩大群众参与度。而竞争性选拔取消了“民主推荐”环节，只是对参与竞争干部作了一些硬性条件限制。群众参与环节集中于面试和组织考察，而这两个环节更多体现专家和体制内干部的意图；另一方面，竞争性选拔干部仍没有跳出“组织意图”的强力控制。从规划设计到考察使用，大量环节更多体现的是组织意图，群众参与的深度和广度不够，总体上尚属于“看热闹的旁观者”［2］角色。这样的制度安排下，“群众认可不如考官认可，过不了考试关就没机会过群众关”，［2］更多的干部必然会倾向于提高自己的考试、演讲能力并加强与领导层的联系，而不是倾心听取群众意见。

（二）从动态层面分析，存在“虎头蛇尾”困境 干部质量不能简单地用静态评价，应该用发展的动态观念来看待。竞争性选拔虽然对现行干部管理体制乃至政治体制带来一定的冲击,但是作为“体制内的技术性调整”，并没有根本改变党政干部的工作环境。因此，干部质量受到干部外部环境制约，存在“虎头蛇尾”困境。竞争性选拔出的干部依旧在传统政治体制环境中工作，既受到传统干部管理方式的制约，又难以摆脱诸如权力过分集中、党政关系不协调、监督体制不健全等传统政治体制多方面的束缚和限制。由于没有针对性的制度配套去充分发挥竞争性选拔干部的能力水平，缺乏能力发挥机制和平台的干部难以维持自身的高质量水准，最终难免趋于平庸。结果，通过竞争性选拔出的“高质量”干部在工作一段时间后，其能力素质“从众化”，逐渐“泯然于众人”。

（三）从宏观层面分析，对干部质量影响有限 从宏观层面分析，竞争性选拔干部对一个地方的干部整体质量提升贡献不大。很多地方的竞争性选拔干部实践统筹规划不够，缺乏系统性长期性稳定性，严重影响到干部质量的持续提升和规模化效应。正如《竞争性选拔干部工作难点问题研究》一文中所讲：“缺乏总体规划和长远计划，想搞就搞，不想搞就不搞；职位确定随意，门槛忽高忽低，缺少科学设计；有些地方在年龄上片面求低，在学历职称上片面求高，在选拔范围上片面求大；考察对象确定方法混乱，等等。”［2］其最大的危害在于无法实现竞争性选拔带来的导向作用。一方面广大领导干部无法根据系统的稳定的竞争性选拔的标准去提升自我能力素质。另一方面不利于干部群众参与意识的培养和参与积极性的提高。

二、竞争性选拔对干部质量提升有限的原因分析 （一）观念因素 “作为制度主体的人，是执行力诸要素中最能动、最活跃、最积极的因素，是保证制度有效执行的关键。”［3］可见，一个制度的实施效果不仅取决于制度本身，更取决于人，特别是人的观念。根植于传统政治体制的土壤，竞争性选拔制度难以摆脱“长官意志”的强力干扰，效果有限。特别是事实存在的“一把手体制”，主要领导的重视程度事实上决定了一项制度的实践效果。另外，竞争性选拔虽然有多年的地方实践，但是依然处于“自下而上”的发展轨迹，权威龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 的理论指导和系统的宣传教育相对缺失，造成干部群众制度意识不强，制约着竞争性选拔干部的效果。

（二）理论因素 理论是行动的先导。目前竞争性选拔干部的理论研究相对薄弱。学界对竞争性选拔干部的研究偏重于实证研究，规范与政策研究偏少。官方的各类竞争性选拔规章制度偏重于指导，理论价值有限。由于竞争性选拔干部的理论建设在一定程度上落后于地方的实践，导致地方的实践既难以及时上升为理论，又难以找到充足的理论指导，结局是无数的地方“做法”很难成为“模式”，发展的后劲不足。

（三）利益因素 “官员作为理性人，其对工作努力程度的选择也必然基于成本-利益分析。”［4］如果说经济体制的改革可以通过做大“蛋糕”使改革者本身获取巨大的改革收益，那么政治体制改革则因为其“放权”、“分权”的特性使改革者在一定程度上牺牲了自身的利益。竞争性选拔作为政治体制改革的重要内容，其实质是“党管干部”权力的下放。作为竞争性选拔干部制度的决策者、推行者、实施者的改革主体，改革更像一种圣徒式的自我牺牲，动力不足成为必然。虽然从长远来看，竞争性选拔干部制度有利于优秀人才的脱颖而出，更利于政权巩固和社会发展，最终有利于改革者。但是，这样的收益同短期的干部使用上的个人权力集中带来的“收益”相比，激励性明显不足。因此，个别远见者的推动，很难激发出整个体制的改革积极性，地方竞争性选拔干部的实践自然难以系统化地稳步推进。

（四）制度因素 一方面，正式制度的指导意义大于操作意义，严重影响到制度的执行。竞争性选拔干部制度，中央层面的主要有《党政领导干部选拔任用工作条例》、《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》、《党政机关竞争上岗工作暂行规定》和《国家公务员法》等有关法律、法规。地方结合实际也颁发了一些实施办法或指导意见。但一是在制度体系建设上有所不足。制度间往往各自为战，缺乏配套，制约着制度效用的发挥。二是实体性制度偏多，操作性制度偏少，影响到制度的实施效果。三是中央、省级层面的权威性专业性制度偏少，影响到地方的实践。另一方面，非正式制度的专制逻辑大于民主逻辑，不仅不能促进竞争性选拔干部制度的开展，反而成为桎梏。特别当干部选拔中的各类“潜规则”渗入到竞争性选拔干部全过程的时候，本来就不健全的正式制度更易流于形式。结果，制度结构的不顺畅必然导致制度功能难以实现预期，制度执行存在大量的制度羁绊，制约着竞争性选拔干部实践的发展。

（五）成本因素 很多地方的竞争性选拔难以坚持从而导致地方干部总体质量水平不高的重要原因之一在于成本过高。不同于传统的委任制，干部的任免过程相对简单且基本在部门（单位）内部操作，龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 部门（单位）的正常运转经费完全可以承担。但竞争性选拔参与人员较多，程序较为复杂，持续时间较长，极大提高了选拔成本。特别是一些地方将竞争性选拔作为干部选任工作创新试点的重要领域，为了保证选拔质量将选拔程序一再地精细化、复杂化，“导致整个竞争性选拔活动显得冗长而拖沓，工作成本大幅增加而效率却大大降低”。［5］资料表明，许多地方搞一次竞争性选拔，不仅造成选拔成本的大量增加，而且让参加选拔的干部感到身心俱疲。在成本压力与效率下降的冲击下，竞争性选拔当然动力不足，导致发展不稳定不平衡，影响竞争性选拔的干部质量。

三、提高竞争性选拔干部质量的路径选择 李源潮指出：“党的十七大以来，各地普遍加大了竞争性选拔干部力度，但还没有做到经常化、制度化、规范化。要继续把完善竞争性选拔干部方式作为干部人事制度改革的一个重点，突出岗位特点，注重能力实绩……探索上下结合、多部门联动等公选方式，拓宽视野，统筹资源，降低成本，提高效率。”［6］因此，要切实保障竞争性选拔干部的质量，必须实现竞争性选拔干部的“四个化”：

（一）严格统筹兼顾，提高竞争性选拔干部工作的科学化 “科学化是竞争性选拔制度得以确立的理性基础和有效运行的技术保障,同时也是检测干部选拔制度效用的核心因素,其直接关系到竞争性选拔制度的优劣”［7］《2010-2020年深化干部人事制度改革规划纲要》明确提出：“坚持标准条件,突出岗位特点，注重能力实绩,完善程序方法,改进考试测评工作,提高竞争性选拔干部工作的质量。”其核心思想在于切实提高竞争性选拔干部工作的科学化。具体说来，要做到：一是要有科学的定位。明确竞争性选拔干部在干部选拔任用中的角色和地位，由此统筹考虑竞争性选拔干部的适用范围、时间周期、职位层级、资格条件等。既不能一味追求竞争性选拔，不加区别的凡任必竞，也不能轻视竞争性选拔，随意运用，视为儿戏。二是要有科学的程序。要在遵行《党政领导干部选拔任用条例》等相关法规制度的前提下，具体细化出适合本地、本部门（单位）实际的操作规范和步骤，充分体现出“竞争择优”的内在逻辑。建议“探索增加考前推荐环节，采取民主推荐和组织推荐的形式，对符合公开选拔报名条件的干部进行考前推荐，根据推荐结果确定进入下一程序的对象”，［8］有效改变“一考定终生”的现象。三是要有科学的标准。一定要充分运用干部质量测评的研究成果和广泛汲取各地的实践经验，制定科学的评价干部质量的标准。在对“才”的考试测评中，要“在做好职级、岗位分析的基础上，科学把握新形势对领导干部基本素质和岗位能力的要求，全面体现干部选任标准，确定考试的重点方向和主要内容。”［9］同时，要注重对干部运用理论、知识和方法分析解决实际问题能力的测试，注重对干部“德”的科学测试，尽可能将“德”的评价标准量化。四是要有科学的成本。要科学合理计算成本，统筹规划、科学设计竞争性选拔干部的范围、频率、程序、方法。可考虑多运用网络技术，进行信息化管理。同时考虑多层次开发运用竞争性选拔工作成果，不能局限于选拔目标的“一次性开发”，而要在全方位开发和综合运用选拔成果上下功夫。