抗战前南京国民政府土地立法的失与得

第21卷　第4期 邢台职业技术学院学报 V ol.21　No.4 2004年8月 Journal of Xingtai V ocational and Technical College Aug. 2004

抗战前南京国民政府土地立法的失与得

杨士泰

（廊坊师范学院马列部，河北廊坊 065000）

摘要：抗战前的南京政府制定了大量法律法规，土地立法就是其重要组成部分。综观这一立法内容，有不少欠缺和失误之处，如违背了新三民主义、立法不符合社会实际、存在诸多的漏洞和错误以及许多不公正之处等，但同时此间的土地立法也有不少可资借鉴之处，尤其是它对中国法制的近现代化的作用来讲，更需认真吸取其经验和教训。

关键词：土地；南京国民政府；立法；现代化

中图分类号：D912.3 文献标识码：A 文章编号：1008—6129（2004）04—0069—02

抗战前的南京国民政府时期，在民国历史上，是一个相对稳定的时期。在法制史上，是大量地制定法律，建立起规模宏大的六法体系的时期。研究这一时期的立法情况，对于我国当前正在建立中国特色法律体系的现实来说，是非常有益的。现代学者普遍认为，国民党之所以垮台，主要原因是土地问题没解决好，损害了广大农民的利益，农民阶级不得不起而反之。然而，观察此间土地立法，国民政府制定了条文繁多的《土地法》，结合其它土地法规，形成了一个颇具规模的土地法体系。但为什么依法治“地”，到头来却落个人去地丧呢？是不是“依法治国”出了问题？难道这个时期的土地立法就一点可取之处都没有吗？

一、土地立法存在的失误与欠缺

要弄清上面提出的问题，还得从抗战前南京政府土地立法的失误与存在的问题入手分析。笔者认为存在以下几方面问题：1．违背了新三民主义。新三民主义是孙中山对经过长期革命经验的总结提出的适合中国实际的革命理论。1927年后，蒋介石对孙中山的新三民主义作了大幅度篡改，完全抛弃了使旧三民主义得以恢复活力的联俄、联共、扶助农工政策。蒋介石一方面片面吸取苏俄革命专政经验，加强自己的独裁统治；另一方面，又歪曲性地突出孙中山晚年对中国传统文化的重视，用“三民主义渊源于中国文化”，“国民党是中国文化的体现者与保卫者”一类的宣传，来强调国民党统治中国的“合法性”。为了维护这种“合法性”，国民党垄断了对三民主义的解释权。在戴季陶、蒋介石、陶希圣等的设计下，三民主义无所不包，从国民党的角度解释历史与现实的一切现象。就这样，三民主义最终成为给国民党各种政策提供“合理性”依据的高度灵活的意识形态。土地方面，孙中山主张“耕者有其田”，主要目的在于解民困；而蒋介石讲“耕者有其田”，则强调对土地的测量和征税。孙中山主张效法苏俄实行土地国有，胡汉民则在《土地法的内容》中说：“一种是俄罗斯的土地政策，他们不承认私人土地所有权。这一点，兄弟以为完全只有表面而没有事实。因为土地所有权，是有处分、使用、收益三种合成的。俄罗斯对于人民的使用土地及收益于土地，都已完全承认了，还能说否认了人民的土地所有权吗？”[1]他在为土地私有制寻找借口，制造理论。

2．土地立法不符合实际，国民政府的立法过于超前。民国学者杨幼炯先生在1933年评论道：20年来中国之立法“大都不顾及本国社会之背景，徒吸取外国学理，而欲以外人法律制度移植于我国。”[2]吴之椿先生在其《法治与民治》一书中指出：“中国社会与法律间存在着甚为遥远的距离。”[3]胡汉民也说“此法（土地法，作者注）通过以后，恐非在短期间内就能实施。即以登记一层论，登记的人才，必须经相当时期才能养成”。[4]可见，立法者也看出了《土地法》的超前性。从实际土地法律规定看，也是如此。比如，对限田的规定，因为土地多掌握在当权者手中，用和平的方法对其限制土地占有量是不可能的，而对土地进行收买，则政府又拿不出资金。

3．土地法的漏洞和欠缺在“照价收买”问题上，对地价的确定，规定了由政府派员估计和人民自行申报两种办法，政府估价时容易以公谋私。整个土地法对于究竟如何运用“照价收买”竟告阙如，收买之后如何经营更是空白，这样只能听任人们虚报土地价格。又如，对限田的规定，就很难把握，设定额过高则无意义，过低则难以执行并不合经济的要求。土地法对违法行为处罚又过轻，只有几处规定了罚则，而且处罚措施也只限于“罚锾”、征收土地、撤销证书或没收保证金等经济和行政手段。《中华民国刑法》中没有规定对违反土地法的行为的处罚措施（包括1928年的旧刑法和1936年的新刑法）。没有强有力的制裁措施，法律只能流于形式。《土地法》也未规定实施日期。《土地法》仅笼统规定“本法各编之施行日期及区域，分别以命令定之”。《土地法施行法》也未规定实施《土地法》的具体日期，该法第二条规定“本法之施行日期及区域与土地法同”。因此，尽管拖延数年才公布了《土地法施行法》，但由于没有政府的命令，《土地法施行法》以及《土地法》都不能实施。对地政机关的规定不清楚。肖铮曾讲“地政系统零乱不堪，有则内政部所管辖，有则为财政部之职掌，属于实业部主管者有之，属于军政部、教育部主管者亦有之，管理机关既不集中，行政效率固而低落。”[5]这样，造成行政部门职责不明，难以有效地展开工作。

4．土地立法中存在着不公正之处。《土地法》第286条规定，对于所有权并无转移的土地，规定要届满十五年时再行征收土地增值税。但不知道在这十五年中土地价值涨了多少，增值税又要加多少倍，这显然不公正。《土地法》第187条规定，土地承租人在与出租人就其所支出耕地特别改良费发生纠纷后，可请求地方法定调解委员会调解，不服调解委员会的调解，“得请求主管地政机关决定之，其决定为最终之决定”[6]。这就违反了“司法最终解决”的原则，剥夺了被侵害者的诉讼权利，必然造成不公正。在“涨价归公”问题上，认为由于社会进步等原因造成的土地涨价应当全部归公，这种观点表面上看似乎正确，但是从经济学角度看，它是一种平均主义，是另一种形式的不公正。

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收稿日期：２００３－１２－０３　

作者简介：杨士泰（１９７１－），河北廊坊人，廊坊师范学院马列部，讲师，历史学硕士。　

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70正是因为以上立法指导思想的错误和法律上技术上问题，使得即使制定了法律，也不可能真正实施。那么，既然存在

着这么多问题，是不是说此间土地立法就一无是处了呢？

二、土地立法的所得之处

1．以土地立法为指导，进行了一些有关土地方面的行政活动，成立地政机关，进行地政研究。为了推行《土地法》，南京政府于1931年春在内政部下设中央地政机关筹备处，各省也相继建立了大大小小的地政机构；设立了以肖铮为首的地政学院，专门进行地政方面的研究，培训地政专业人员。进行了土地陈报。1934年1月，国民党四届四中全会原则通过关于土地陈报案，交行政院核办。成立了由陈果夫任主任委员的土地委员会。从这年10月开始，土地委员会派调查员对一些省的土地问题作了约半年多的抽样调查，取得了大量的调查资料，并汇辑成册。土地改革实践，主要有陈果夫在江苏的“地籍整理”、阎锡山在山西的“土地村公有”、浙江平湖的地政实验等。山西的土地村公有是失败的，但也不失为是一种土地公有的尝试。陈果夫在江苏省江南地区进行了清丈土地，并在10多个县开始了征收地价税，江北亦有一半县份丈量将近结束。另外，陈果夫在江苏还办了几件有关土地问题的事情，其一是将疏导淮河干涸的土地出租给农民；其二是在镇江江边办理土地重划，准备划为新市区；其三是准备在启东县试办耕者有其田，但因抗战爆发没有进行。

2．为以后台湾土地改革提供了借鉴。虽然南京政府的土地法律在大陆没有能够真正贯彻，但是国民党败退台湾后，继承了抗战前土地立法的形式和内容，吸取了大陆土地立法和土地政策的利弊，进行了卓有成效的土地改革。国民党到台湾后，沿用1946年的《土地法》，而此法是在1930年《土地法》的基础上修改而成的。其篇目也分为五篇，即总则、地籍、土地使用、土地税、土地征收。除了第二篇将1930年土地法中的“土地登记”改为“地籍”外，其它都相同。这部法律经过1955年和1975年两次修改一直沿用至今。台湾岛内的土地改革主要分“三七五减租”、“公地放领”、“耕者有其田”三个阶段进行，取得了公认的比较好的效果。如果没有南京政府时期的土地立法经历，它不会吸取那么多经验教训，取得立法和实践的好结果。也就是说，抗战前的土地立法为1946年土地法的修改和台湾土地立法打了个底子，有奠基的作用。

3．在中国法律近现代化中发挥了重要作用。从价值取向上看，它尊重公平、效率的法律价值。孙中山要实现的“耕者有其田”，是一种令人向往的理想制度，虽被限田制取代，但即使是限田，也是一种相对公平。力图地尽其利，合理利用土地，努力开发荒地，是对效率的追求。以法律的形式规定了土地属于中华民国国民全体，废止了君临天下、土地为皇帝私产的传统。还注意维护国家主权、保护公共利益。以上这些就使得近现代的公平观、效率观、主权观以及平等观等观念向人们头脑中渗透。从法律形式来看，如前面所述，南京政府时期的土地立法已经形成了一个系统的法律体系。而且立法形式统一、规范。就《土地法》来说，把复杂的土地法规集中到一个法典之内，在世界上也是一个创举。从内容来看，它几乎涉及到了近现代社会中土地问题的所有方面，包括土地登记、测量、整理、税收、所有权、使用权、土地征收等。其中有些内容即便现在，我们也是应该借鉴的。

三、结论

南京政府法制化过程是中国法制近代化的重要组成部分，要在这个大背景下去审视其土地立法。中国经历了漫长的封建社会，地主阶级土地所有制根深蒂固，封建专制思想也积弊难消。要想一下子就走出封建的桎梏，是不现实的。而且封建社会的东西，并非都是封建的，也可以有非封建和反封建的；即使是封建的东西也不全是或不完全是糟粕。其实，中国法制近代化本身就是一个矛盾，是现代和传统的碰撞，是历史和现实的交合。历史预示着将来，现在正是历史的继续。南京政府土地立法存在着许多缺点，但也要看到它的成绩和贡献。应结合当时的历史环境，客观地分析其不足和长处，不能人云亦云，冠以抄袭和欺骗了之。任何事物都是失与得的统一体，失孕于得中，得在失中产生。总结历史，就是要权衡失于得，从中吸取经验和教训，为现实服务。这段得与失的历史正说明中国法制近现代化的道路上会有许多困难、障碍，不是很容易完成的，中国的法制近现代化路程也还需时日。

参考文献：

[1]中国第二历史档案馆. 国民党政府政治制度档案史料选编（上）[M]. 合肥：安徽教育出版社，1994.738.

[2]章若渊. 现代立法问题 [M]. 上海：生活书店，1933.418.

[3]吴之椿. 法治与民治[M]. 上海：生活书店，1946.253.

[4]中国第二历史档案馆. 国民党政府政治制度档案史料选编（上）[M]. 合肥：安徽教育出版社，1994.743.

[5]萧铮. 积极推行本党土地政策案[A]. 中国第二历史档案馆编. 财政经济?农业[C]. 南京：江苏古籍出版社，1997.99.

[6]陆费执. 农业法规汇辑[M]. 上海：中华书局印行，民国二十六年九月，137.

Loss and Gain of the Land Legislation of the R.C Government before

the Anti-Japan War

YANG Shi-tai

(Langfang Normal College, Hebei , Langfang 065000，China)

Abstract: The Nanjing R.C government before the Anti-Japan W ar enacted lots of laws .The land legislations were one of the contents of those laws. Making a comprehensive view of these legislations, we can see that there is many misplays and problems, such as breaching the Sanminnism, not according to the reality of the sociality ,existing many leaks and errors and some inequitys. But at the same time, there is also something that can be used for reference from the legislations, specially their role to the modernization of our law systems.

Key words: land；Nanjing R.C government；legislation；modernization

（责任编辑孙红旗）