政策议程
政策议程的建立
任何利益团体都有自己的利益所求， 任何利益团体都有自己的利益所求，在 社会中它们寻求着某种合理的平衡状态。 社会中它们寻求着某种合理的平衡状态。 某个利益群体从政府那里得到一定的特 惠政策时， 惠政策时，其他利益群体也有可能做出 相应的反应 返回
政治领袖都是决定政策议程的一个极为 重要的因素， 重要的因素，而且经常是起关键性和决 定性作用的因素 在建立政策议程的过程中， 在建立政策议程的过程中，个人因素往 往会与公共问题交织在一起， 往会与公共问题交织在一起，并以国家 和公众的名义加以表现。 和公众的名义加以表现。 返回
这个阶段与问题觉察阶段有着非常显著 的区别， 的区别，因为现在利益集团主要关心的 已经是“应该做什么和怎么去做” 已经是“应该做什么和怎么去做”这类 问题。此时，人们议论颇多的是“ 问题。此时，人们议论颇多的是“应该 做这件事或做那件事” 做这件事或做那件事”。人们的注意力 集中到了具体的方案上， 集中到了具体的方案上，多方面的政策 诉求会以各种形式被集中起来并通过一 定的政策渠道得到反映
政策讨论既要关注宏观问题，如目标， 政策讨论既要关注宏观问题，如目标，也要关 注较小的更加具体的微观问题，如手段。 注较小的更加具体的微观问题，如手段。就大 的目标而言， 的目标而言，拖车居住者的营地是否应该被完 全禁止并从社区中加以铲除？ 全禁止并从社区中加以铲除？是否应该给他们 颁发许可证，让他们纳税， 颁发许可证，让他们纳税，或是限制他们的发 展规模？还是应该让他们自由发展，希望情况 展规模？还是应该让他们自由发展， 能自动好转？就具体手段而言， 能自动好转？就具体手段而言，如果一个团体 建立得越牢固、组织得越完善、运作得越正规， 建立得越牢固、组织得越完善、运作得越正规， 那么就越可能在目标上达成一致， 那么就越可能在目标上达成一致，而在手段上 产生分歧。 产生分歧。
政策制定
第五章政策制定政策制定（Policy-making）是政策过程的第一和首要的阶段，是政策科学的核心主题。
何谓政策制定？政策科学文献有广义的和狭义的两种理解。
有些政策科学家如德洛尔将政策制定理解为整个政策过程，把政策执行、政策评估等环节称为后政策制定阶段。
大多数政策科学家则对政策制定作了狭义的理解，即把它理解为政策形成（Policy formation）或政策规划（Policy formulation），指从问题界定到方案抉择以及合法化的过程。
我们从后一种意义上来理解政策制定。
本章将讨论政策制定过程的各阶段、环节或功能活动。
第一节政策议程政策制定是一个复杂的活动过程，它由一系列功能活动或环节所构成。
安德森认为政策形成涉及三个方面的问题：公共问题是怎样引起决策者注意的；解决特定问题的政策意见是怎样形成的；某一建议是怎样从相互匹敌的可供选择的政策方案中被选中的。
①查尔斯·琼斯和迪特·马瑟斯在《政策形成》一文中认为政策形成包括了这样一些问题：政策问题来自何方？如何分清轻重缓急？问题怎样随时间变化？什么人与提案的形成有关？他们怎么做？如何支持提案？体制对方案的形成有何影响？以及出现了什么跨体制因素促成方案发展？等等。
②由此可见政策制定过程包含了议程设立、方案规划和方案的合法化等功能活动环节或阶段，而设立议程是政策制定过程中起始阶段的功能活动。
一、政策议程的种类政策议程实际上也就是政治组织，尤其是国家（政府）确定政策问题的轻重缓急。
社会向政府提出了大量的需要采取行动的要求，而在这成千上万的要求中，只有少量受到政策制定者的注意，那些被决策者所关注并感到必须加以处理的问题提上议事日程。
科布和爱尔德将政策议程定义为：“那些被决策者选中或决策者感到必须对之采取行动的要求构成了政策议程”。
我国学者张金马给政策议程下了这样的定义：“政策议程就是将政策问题纳入政治或政策机构的行动计划的过程，它提供了一条政策问题进入政策过程的渠道和一些需要给予考虑的事项。
第四章 政策的制定分析下
听证（Public Hearing）制度
听证： 听证：指政府在作规划政策方案时要听取有关 专家、管理主体、利益代表和公众的意见， 专家、管理主体、利益代表和公众的意见，以 达到政策规划和抉择的透明化、科学化、 达到政策规划和抉择的透明化、科学化、民主 公正化和规范化的一种措施。 化、公正化和规范化的一种措施。 听证在中国具有较重要的作用。 听证在中国具有较重要的作用。
第四章（下） 公共政策制定分析
本章要点： ●政策议程及其在政策制定过程中地位 ●建立政策议程的途径 ●政策方案规划的原则 ●政策方案规划的程序 ●政策合法化及其作用 ●政策合法化的主体及其权限 ●政策合法化的过程或程序 ●具有中国特色的政策制定的基本经验
第一节 公共政策议程
一、含义 通常指某一引起公共政策决定者深切关注并确认必须解 决的公共问题被正式提起政策讨论，决定政府是否需要 对其采取行动、何时采取行动、采取什么行动的政策过 程。 二、政策议程的基本形式 1、系统议程（公众议程） 这是一种公众讨论议程，即公众共同讨论某一现象或某 一事件或某一问题的是非好坏，进而讨论社会应有的态 度和政府应当采取的对策。这些问题通常于公众利益直 接相关，并经传媒推动的问题。
1976年7月13日，初到青龙县科委地震办公室工作的 年 月 日 王春清赶到唐山， 王春清赶到唐山，参加了国家地震局召开的京津唐渤 张地区地震工作经验交流会。会议期间， 张地区地震工作经验交流会。会议期间，国家地震局 分析预报室京津组组长汪成民要求作震情发言， 分析预报室京津组组长汪成民要求作震情发言，但因 日程安排较紧而未能批准。 日程安排较紧而未能批准。当时对京津唐地区的地震 分析，国家地震局有两种观点，一是认为辽宁海城地 分析，国家地震局有两种观点， 震之后，方圆几百公里范围内不会有7级以上的强震 级以上的强震。 震之后，方圆几百公里范围内不会有 级以上的强震。 而汪成民等少数专家则认为，近期唐山、 而汪成民等少数专家则认为，近期唐山、滦县一带地 地下情况异常，应给予关注。 上、地下情况异常，应给予关注。
公共政策制定
二、 政策合法化的过程
政策内容的合法化 • 决策过程的合法化— A行政系统的决策程序 法制部门审查- 领导会议讨论- 行政首长签发 B立法系统的决策程序 提出议案-审议-通过议案-公布政策 政策立法的主体： 立法机关；享有委托立法权的行政机关 政策法律化的条件：对全局有重大影响的政策；
规则：主题突出，议题集中；自由气氛； 方案改进；简练
4. 方案抉择
•
决策者择优的标准: 符合国家的总政策和基本政策 服务于国家进步和社会发展的长远利益 政策风险和成本尽可能低,效益尽可能大 对环境没有恶劣的影响和破坏 政策的标的人口能不反抗政策,不会破坏社
会的稳定
政策具有政治、经济、文化、技术、伦理 和社会等可行性
义和原则是什么？ 6、公共政策方案设计的原则有哪些？ 7、简述公共政策规划中的头脑风暴法。
谢谢观赏
•
医生契约与军人契约有本质差别。社会认可，一个群体怎样定义政府。 合法性政府会使人自愿遵从规则，否则只能强制，合法性的程度在降低。 缺陷通过政府管理社会表现出来，但归根结底，是社会不成熟的表现。
基本目标之间的关系 不平衡——平衡——不平衡
•
人们对于基本目标的认识与理解存在一定 的分歧，导致了目标的的多元性，也决定 了政策规划就是要在不同目标追求之间寻 求平衡
2．政府政策议程建立的三种模型
外在创始型 非个人、政府团体创始， •
经扩散至公众议程， 再介入政府
政府动员型 主要由政府领导人及机构创始，
扩散至政府议程
周 久 耕
政府政策议程 四阶段
创始 说明 扩散 进入
内在创始型 主要由政府机构及人员创始，
扩散至认同团体， 向决策者施加压力
中国公共政策议程设置的模式
中国公共政策议程设置的模式王绍光任何社会在任何时候都面临着各式各样的挑战，但政府应付挑战的资源是有限的。
在制定公共政策时，政府往往不得不对优先处理哪些挑战有所取舍。
能否影响决策过程固然是权力的一面，能否影响议事日程的设置则是权力更重要的另一面。
因此，在讨论政策制定时，我们必须首先了解：议程是如何设置的？什么人影响了议程的设置？本文依据议程提出者的身份与民众参与的程度区分出六种政策议程设置的模式，重点讨论这六种模式在中国的实现形式和发展趋势。
观察议程设置模式的转换有助于我们领会中国政治制度的深刻变迁。
关键词：公共政策；议程设置；政治变迁参与选举决策者固然重要，但这种参与几年才有一次机会。
在一些所谓“民主”国家，大多数民众对政治的参与仅局限于这一种方式。
每过几年，他们在选举热潮的裹挟下过一把“当家作主”的瘾，此前此后，他们只是一板一眼地当顺民，对政治不闻不问，要问也不知从何入手。
然而，决策者上任以后的所作所为对民众的生计、国家的前途影响甚大。
因此，决策决不应该是决策者们的禁脔，哪怕他们是老百姓选举出来的。
真正的民主体制必须给民众参与政策制定全过程的机会。
谈到政策制定，一般人都把注意力集中在决策过程本身，而忽略了一个至关重要的问题：为什么有些事情被提上议事日程，而另一些却没有？任何一个社会都面临各种挑战，但政府应付挑战的资源是有限的，这些资源既包括财政资源、人力资源、信息资源、时间资源，也包括注意力资源。
换句话说，在具体决策之前，政府不得不做出抉择，对处理哪些挑战有所取舍。
1962年，美国政治学家巴查赫（Peter Bachrach）和巴热兹（Morton Baratz）发表了一篇文章，题为“权力的两方面”。
[1]这篇短短六页的论文之所以很快变成政治学的经典之作，是因为它指出了一个显而易见、但人们往往视而不见的简单事实：能否影响决策过程固然是权力的一面，能否影响议事日程的设置则是权力更重要的另一面。
有学者曾比较过美国两个城市，甲污染严重，但当地政府与民众很少讨论污染问题；乙情况好得多，不过当地政府与民众却十分重视如何减少污染。
政策议程名词解释
政策议程名词解释政策议程是指政府或政治实体在一定时间范围内制定、推动和执行的政策目标和措施的集合。
这些政策目标和措施通常涉及国家、地区或组织的经济、社会、环境和法律等各个方面。
政策议程的制定和推动对于促进发展、满足民众需求、解决问题和实现长远目标具有重要意义。
政策议程通常包括以下几个方面的内容：1.政策目标：政策目标是政府或政治实体在一定时间内希望实现的预期结果。
这些目标可以是经济增长、就业增加、减少贫困、提高教育质量、改善健康条件、保护环境等。
政策目标通常与国家、地区或组织的发展需求和公众期望密切相关，是制定政策议程的基础。
2.政策措施：政策措施是实现政策目标的具体行动和方法。
这些措施可以是通过法律、法规和政策文件制定具体规定和要求，改革和完善政府机构和部门的职能和责任，提供经济、社会和环境方面的补贴和支持，加强监管和执法力度，推动科技创新和信息化发展等。
政策措施的制定和执行对于政策有效性和可持续发展至关重要。
3.政策优先级：政策优先级是政策议程中不同政策目标和措施的重要程度和执行顺序。
政策优先级可以根据实际情况和需求来确定，也可以通过政府采取调查、评估和咨询等手段进行决策。
政策优先级的确定可以帮助政府合理配置资源，优化政策效果，提高政策实施的可行性和可操作性。
4.政策监测和评估：政策监测和评估是对政策目标和措施执行效果的分析和评价。
政策监测可以通过数据收集、指标制定和统计分析等方法进行，以监测政策实施过程中的进展及成果。
政策评估可以通过问卷调查、实地考察和专家评审等手段进行，以评价政策的实施效果、问题和不足之处，为政策调整和改进提供依据。
5.政策沟通和参与：政策沟通和参与是政府、民众和利益相关者之间互动和合作的过程。
政策沟通可以通过政策解读、宣传和媒体报道等方式进行，以提高政策知晓度和议程理解。
政策参与可以通过民主制度、公民和社会组织参与政策制定的机制和平台进行，以听取和整合不同利益主体的意见和建议，实现政策的民主化和多元化。
政策制定
第六章 政策制定
本章要点：
●政策议程及其在政策制定过程中地位 ●建立政策议程的途径 ●政策方案规划的原则 ●政策方案规划的程序 ●政策合法化及其作用 ●政策合法化的主体及其权限 ●政策合法化的过程或程序 ●具有中国特色的政策制定的基本经验
§1. 政策议程
一、政策议程的种类 政策制定是一个复杂的活动过程，它由一系列功 能活动或环节所构成，包含了议程设立、方案规划和 方案的合法化等功能活动环节或阶段，而设立议程是 政策制定过程中起始阶段的功能活动。 政策议程是指将政策问题提上政府议事日程，纳 入决策领域的过程。将一个政策问题提到政府机构的 议程之上是解决该问题的关键一步。政策议程实际上 也就是政治组织，尤其是党政机关确定政策问题的轻 重缓急。政策议程的形成过程，也就是问题有望获得 解决的过程。
三、民主集中制的组织原则 民主集中制是中国共产党和我国各级政府的基本的组织 原则，它是民主制和集中制的高度统一，是高度民主的基础 上的高度集中。中国共产党和人民政府的领导机关，在政策 制定过程中坚持民主集中制的组织原则，这是制定出正确政 策的组织保证。 民主集中制包括民主和集中两个方面，是民 主基础上的集中和集中指导下的民主相结合。
二、建立政策议程的途径 下表是西方学者对建立政策议程途径的概括：
安德森(《公 共决策》)
科布和爱尔德(《美国政治 琼 斯 (《 公 共
【公共政策分析】【陈振明】第6章 政策过程：政策制定解析
公共管理硕士（MPA）系列教材
公共政策分析
6.1 政策议程
2.政府议程 政府议程是由那些引起公共官员密切而又积极关注的问题组成 的。政府议程是行动的程序，是决策机关和人员对有关问题， 依照特定程序予以解决的实际活动过程。它比系统的程序更具 体、更明确。 按照其建立过程中各项功能活动的先后次序，政府议程可分为 四种类型：
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公共政策分析
陈振明 主编
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第6章
政策过程：
政策制定
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公共政策分析
6.1 政策议程
6.1.1 政策议程的种类
政策议程就是将政策问题提上政府议事日程，纳入决策领 域的过程。
1.系统议程 系统议程是由那些被政治社区的成员普遍认为值得公众注 意，并由与现存政府权威中的立法范围内的事务相关的一切问 题组成。系统议程本质上属于讨论议程。 一个问题要想成为或达到系统议程的程度，必须具备以下三个 条件：
6.3 政策合法化
6.3.1 政策合法化的概念和作用
1.“合法性”与“合法化”概念
合法性概念无论在广义还是在狭义的用法中都包含着同一要 旨：由于被判断或被相信符合某种规则而被承认或被接受。 合法的统治体现的是公民对政府或群众对政党的承认，是一 种“下” 对“上”的承认。
合法化可以理解为在合法性可能被否定的情况下对合法性的 维护，也即合法化是指合法性的客观基础被质疑的时候，为 达成关于合法性的某种共识的努力。
【公共政策分析】【陈振明】第6章 政策过程：政策制定
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6.3 政策合法化
2.行政机关的政策合法化过程
政策合法化过程是与政策决策的领导体制紧密相连的。 领导体制的不同往往导致政策合法化过程的不同。 根据政策合法化程序的相对性原理，我国行政机关的政 策合法化过程有：（1）法制工作机构的审查；（2）领导 决策会议的讨论决定；（3）行政首长签署发布政策。 政策的发布形式是当前我国行政机关政策合法化过程中 一个亟待解决的问题。应做到：除确系内部政策外，凡要 求公众遵守的公共政策，必须改善发布形式，及时公之于 众。
复习思考题
1.什么是政策制定？它包含哪些功能活动环节？ 2.什么是政策议程？社会问题是如何进入政府议事日程 的？ 3.方案规划必须遵循哪些基本原则？ 4.如何看待政策合法化的地位、作用与程序？ 5.简述中国政策制定过程的特点及基本经验。 6.上述案例中路桥收费年票制听证会的主要缺陷是什么？ 它说明了目前中国政策制定中公众参与方面的什么问题？
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第6章
政策过程：
政策制定
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6.1 政策议程
6.1.1 政策议程的种类
政策议程就是将政策问题提上政府议事日程，纳入决策领 域的过程。
1.系统议程 系统议程是由那些被政治社区的成员普遍认为值得公众注 意，并由与现存政府权威中的立法范围内的事务相关的一切问 题组成。系统议程本质上属于讨论议程。 一个问题要想成为或达到系统议程的程度，必须具备以下三个 条件：
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3第三章公共政策议程讲解
Institute of Computer Software Nanjing University
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类型： A、按照议程项目的新旧状况，分为旧项目（通常更受到优 先考虑和较多的关注和新项目； B、按照建立过程中各项功能活动的先后次序，政府议程可 分为四种阶段性类型—— 界定议程：由 一些经过积极而认真研究的项目组成； 规划议程：由一些已达到规划阶段的项目组成； 磋商议程：根据每一规划方案的利害得失，政策相关人之 间进行讨价还价式磋商； 循环议程：已经进入议程的每一方案，都要不断接受检验， 加以修正。
12
三、政策议程的类型
1、Roger W.Cobb and Charles D.Elder：系统型议程和制度型/政府型议程 系统型议程（systematic agenda） 含义：由政治领域的人物普遍认为是值得公众关注的，并且属于当前政府 立法权限或管辖范围之内的所有争议的问题，指政治系统讨论和认定有关 公共政策问题的过程。 实质：实质上是一种讨论议程（discussion agenda），政治系统中的人 物共同讨论某一现象或问题的是非好坏以及社会应持有的态度和对策的过 程。 特点：该议程的多数事项都是概括性的、抽象的，而不是详细的、具体的； 不是所有处于系统议程中的公共问题都能进入政府议程；许多问题可能不 经过系统议程而直接进入政府议程。
Institute of Computer Software Nanjing University
4
二、政策议程设置的触（激）发机制
我们先看一个案例。
Institute of Computer Software Nanjing University
5
问题：贫穷
触发机制： 按手印
目标： 小康
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• 3、管理权限的变更：政策调整的主导职能的归属调整 • 2013年3月，国务院进行新一轮政府机构改革，国家人口 计生委与卫生部合并成立国家卫计委。 • 在部门重组之后，计划生育部门的权力会被削弱。它将 不再有制定政策的能力，在中国人口战略上的发言权也 会降低。
• 1、系统议程
• 含义：由政治领域的人物普遍认为是值得公众关注的，并且属于 当前政府立法权限或管辖范围之内的所有争议的问题，指政治系 统讨论和认定有关公共政策问题的过程。 • 实质：实质上是一种讨论议程（discussion agenda），政治系统中 的人物共同讨论某一现象或问题的是非好坏以及社会应持有的态 度和对策的过程。
政策议程
一、政策议程界定
• 政策制定是一个复杂的活动过程，它由一系列功能活动或环节所 构成，包含了议程设立、方案规划和方案的合法化等功能环节或 阶段. • 其中议程（agenda）设立是政策制定过程中的起始阶段的一种功 能活动。
（一）政策议程的含义与类型
1、政策议程的含义 • 通常是指有关公共问题受到政府及公共组织的高度重视并被正式纳入其政策 讨论和被确定为应予以解决的政策问题的过程 。
描述触发机制：公共政策的催化剂
• 在政治过程的背景中，一种触发机制就是一个重要 的事件（或整个事件），该事件把例行的日常问题 转化成一种普遍的共有的、消极的公众反应。 • 公众反应过来成为政策问题的基础，而政策问题随 之引起触发事件。 • 当一个事件把一种消极状况催化为要求变化的政治 压力时，就会因触发机制的持久而发生性质变化。
• 特点：该议程的多数事项都是概括性的、抽象的，而不是详细的、 具体的；不是所有处于系统议程中的公共问题都能进入政府议程； 许多问题可能不经过系统议程而直接进入政府议程。
• 本质上是众人参与讨论过程。要求三个条件： • 广泛注意或感知 • 多数认为有采取行动必要 • 普遍认为是政府职能部门权限之内，应当被关注。
• 2011年，国家人口计生委主任工作会议通过新的“单独 二胎”方案并上报国务院，然而政府内外都出现了反对 放宽人口政策的声音，政府机构中的反对者担心生育政 策放宽会导致人口突然增加，造成较为严重的社会问题。 “单独二胎”政策还遭到了几个省份省委书记的反对。 反对声音一度占上风，加上之后计生系统重要人事的连 续变更，以及2012年十八大召开和随后的国务院政府机 构改革众多因素，致使“单独二胎”政策被搁置下来。 • 2012年众多学者再次施压，但由于某些政府部门和学界 一部分人的反对，生育政策的完善再次停滞不前。2013 年两会上，许多代表委员再次提议分省放开二胎，并最 终在十八届三中全会上迎来了“单独二胎”政策的出台。
• P294 • 自学
三、政策议程确立过程的模型
• 1、外在创始模型（Outside Initiation Model）
适用的情景： ■创始者身处政府结构之外； ■表达或提出一项需求； ■试图将问题散布到其他社会团体， 以先行进入公众议程； 特点： ■最终向决策者施加足够压力以进 ■该模型在民主和平等社会中比较常见。 入政府议程。
• 非常规议程是指因特殊情况或突发事件导致的公共 问题，政府或政策制定者必须通过政策予以解决的 政策议程。
二、问题进入政策议程的条件与障碍
1、问题进入政策议程的条件（P293） Roger W.Cobb and Charles D.Elder认为，一个问题
要得到政策制定者的考虑，必须符合三个标准： • 该问题必须是受到广泛关注的问题（范围）； • 相当数量的公众提出必须采取行动的要求（强度）；
• 三、政治流 • 1、国民情绪 • 2011年3月8日，人民网舆情监测室统计数据显示，“二 胎放开”排在两会话题热榜第二位，纪宝成“调整独生 子女政策已经刻不容缓”成为两会代表话题热榜的第一 名。 • 2013年8月媒体“单独二胎”政策有望近期重启的报道引 起广泛关注。 • 10月底，“卫计委否认全面放开单独二胎”的消息再次 推动相关舆情热度快速升温。 • “单独二胎”相关话题一直是媒体和公众比较关注的热 点话题。
政策议程是指将社会问题提上政策问题议事日程，纳入决策领域的过程。 政策议程是公共决策机构确定政策问题轻重缓急的一项排序。
什么政策问题进入政策议程，这是“政治斗争”的一个焦点，大量的现代 社会运动的目的，即是为了使某个问题被纳入政策议程。
• 2006年3月27日，国务院发布了《国务院关于解决农民工问题的 若干意见》。 • 《意见》表示，我国将建立农民工工资支付监控系统制度和国内 工资保证金制度，从根本上解决拖欠、克扣农民工工资问题。
• 必须为一个适当的政府机构所重视。
• 从经验来概括： • 问题到达危机均衡，不能够再忽视； • 问题具有特殊性，代表了一个更大的问题； • 从人类利益角度来看，该问题带有情感性， 或者吸引了媒体的注意； • 问题质疑社会中的权力和合法性； • 问题具有时尚性。
安德森 1.政治领导介入 2.危机/引人注目 事件 3.抗议活动 4.大众传媒注意
2、政府议程 • 又称正式议程，是指某些社会问题已经引起决策者的深 切关注，他们感到有必要对之采取一定的行动，并把这 些社会问题列入政策范围的一种政策议程。
• 特点：该议程基本上就是指行动议程，所以在内容 上比系统议程更加详细、具体。 • 主体：立法机关、行政机关、司法机关等。
• 政府议程一般分为常规议程和非常规议程两 类 • 常规议程是指政府职能范围内经常出现的、 政府必须定期加以解决的政策问题。
• 政策流 • 即提出政策方案和政策主张的过程 • 技术可行性 • 价值取向性 • 公众接受度
• 政治流 • 国民情绪的变化 • 民意的反常 • 选举结果 • 政府或国会的变动 • 利益集团的压力运动
• 政策之窗
• 即某一特定的时间节点
• 多源流理论视阈下“单独二胎”的政策议程 分析
评述
• 2013年11月15日《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决 定》提出：“坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子 女的夫妇可生育两个孩子的政策，逐步调整完善生育政策，促进 人口长期均衡发展。”备受社会关注的“单独二胎”终于正式走 上政策层面。这是我国进入21世纪以来生育政策的重大调整和完 善，也是我国人口发展的重要战略决策。中国“单独二胎”政策 从根本上改变了独生子女和“一胎化”生育政策的导向和趋势， 是中国生育政策的转折点。
政策议程确立过程的分析模型
•多源流分析模型
• 问题流
• 人们在政策活动中对客观存在的、已经被觉察到的 社会公共问题的辨认与理解的过程。
• 问题如何被确认与界定 • 焦点事件（一般也被认为是触发机制） • 系统性的指标 • 对现有项目运行的反馈
• 最终的结果：实际引起或认为应当引起政府对某一问题 的关注
一、“单独二胎”政策过程的问题源流
• 在“单独二胎”政策出台这一案例中，问题源流主要源于严格控 制生育的人口政策全方面的负面效应以及人口形势的变化，主要 是由存在问题、重要指标构成。 • 1.存在问题及数据指标 • 第一，老龄化问题凸显。到2000年时65岁及以上老年人口达 8838万人，占总人口的7.0%，标志着中国正式进入老龄化社会。 2010年人口普查数据显示，65岁及以上人口为11883万人，占总 人口比重的8.87%，同时老年人抚养系数也已经提高到11.9%，中 国老龄化问题凸显及较快的发展速度受到计划生育政策的强烈影 响，将给中国经济发展及养老保障体制带来沉重的负担和严峻的 挑战。
科布、埃尔德 内部： 1.自然大灾害 2.人为事件 3.技术变革 4.民权抗议 5.工会、罢工 6.生态变化 外部： 1.战争行为 2.武器技术革新 3.国际冲突 4.世界联盟变化
琼斯 1.政治运动 2.对大量人员造成 威胁的事件 3.大规模宣传个人 的努力 4.先前政策的应 用
2、进入政策议程的障碍
并不意味着政府完全按照创始者意愿 作出决定；
属非政府团体创始政策问题的过 程； 通常先散布到公众议程； 再介入政府议程。
案例：中国加入WTO的过程。
2、动员模型（Mobilization Model）
■属政府直接创始政策
问题； ■并将该问题政策问题一般都能
• 第二，劳动力资源萎缩。中国国家统计局数据显示，截 至2012年12月底，中国在15至59岁之间的劳动年龄人口 为93727万人，较2011年减少了345万人。劳动年龄人口 的下降标志着中国人口结构变化新趋势的开端，并且这 一趋势在今后二十年中还将加速推进。预测表明，18-64 岁劳动年龄人口从2030年9.1亿快速萎缩到2050年的7.3亿， 然后继续加速萎缩到2080年的4.7亿；2030年后平均每十 年减少劳力0.9亿，如此之快的下降将造成劳力严重短缺， 影响经济的发展。
• 第三，人口性别比例失调。根据自然规律，男女出生的 正常比值应该在103-107之间。历次人口普查和1%人口抽 样调查资料的数据显示，1981年我国的出生性别比为 108.5，1986年上升为110.9，1989年达到111.3%，1995、 2000、2002年更分别高达115.6、116.9、119.9。 • 第四，独生子女家庭结构存在潜在风险。根据中国的生 命表和生育年龄分布，母亲在40至65岁之间孩子夭亡的 概率是1/100左右，这样二胎家庭孩子都夭亡的概率就只 有万分之一。相对于二胎家庭，“一胎化”把这个比例 提高了一百倍，达到1/100左右。[9]计划生育政策使得独 生子女家庭结构成为中国家庭结构的主流，客观上加大 了其潜在风险。有学者估计，目前中国的“失独”家庭 已逾百万，引起了社会的普遍不安。
• 2、执政党的执政理念 • 我国执政党是中国共产党，所以党的意识形态对公共政 策影响是关键性的甚至是决定性的。无论是党的“三个 代表”重要思想还是“科学发展观”、“和谐社会”、 “中国梦”都力图通过建立以人为本、可持续发展的社 会，使得大多数人能够分享改革发展带来的成果。 • “单独二胎”的出台，并不是政府向群众“想多生孩子” 的意愿妥协，而是秉持以人为本的理念采取的政策措施， 反映了我国在调整人口结构上的努力和与时俱进。