机场管理模式研究

机场管理模式研究 白璐 纵观世界机场的管理, 各航空大国将机场定位为不以赢利为目的, 其机场的运行管理无一不是建立在政府主导基础上的, 政府所有并监管、政府投资规划建设、政府优惠政策给予经营补贴、政府引导资源开发等等。机场始终是政府通过不同形式的授权赋予一定的职能, 代表政府行使对机场这一基础性的公共设施的经营或管理。而机场的经营和获利主要是依靠政府土地授权的基础上, 通过专营、特许经营等方式收取专营权或特许经营权费实现,并以此保持机场公平的平台, 提高机场范围内专业化管理和优质服务水平。 以下是我国内地机场管理模式现状分析。 一：选取具有代表着不同管理模式的典型机场进行分析。 (一) 首都机场———大集团化管理模式 由民航总局直属, 目前已全资、控股、参股8省市机场, 托管内蒙古机场, 所拥有的机场占全国民用机场的10% , 旅客吞吐量占全国总量的30%。首都机场利用自身品牌和管理经验, 对所管理的机场设立相同的服务、运营效率及安全标准, 吸引更多的航空公司在首都机场集团所属机场起降, 最终集中到首都枢纽机场。大集团化管理有利于整合资源形成整体优势, 相应减轻了地方政府的负担。但同 时, 在一定程度上也削弱了地方政府与机场互动发展的积极性。 (二) 上海机场———政府直属、立法授权 上海机场集团由上海市政府直属管理, 统一经营管理上海浦东和虹桥两大国际机场。自机场属地化改革起, 上海市政府成立了空港地区管理委员会,对机场进行管理和协调。1999 年上海市人大通过《上海市民用机场地区管理条例》, 并先后进行了两次修改, 最新的条例中撤销了空港办, 并将原授权空港办的职权改授权给机场, 授予上海机场集团一定的行政管理职能和相关的行政许可、处罚等职能,由上海机场集团负责上海市属民用机场的建设及机场区域内的协调管理。机场与地区经济发展关系紧密并良性互动, 从而对上海的社会起到了积极的推动作用。 (三) 广东机场———省属市管、融资建设 实行领导人事省管、经营建设市管的双重行政管理模式。广东省机场集团股东分别为广东省政府和广州市政府, 机场的建设和运营两级政府均给予大力支持。政府对机场建设投资给予大力支持, 并通过免税收等措施增加建设资本的投入, 机场扩建工程中部分项目采取由股份公司代建, 通过上市融资投入建设, 以此减少机场集团资金负担, 通过政府支持和资本市场运作增加建设资金投入, 使机场得以快速发展。 (四) 深圳机场———挂牌上市、发展联运 通过机场集团控股的机场股份公司挂牌上市,获得机场的发展动力, 并借助海陆空中枢优势发展综合现代化联运空港。同时, 为了支持和规范机场的管理, 深圳市政府常务会议通过并已实施《深圳市宝安国际机场管理办法》, 成立了深圳市空港委员会办公室, 主要是从总体上就机场建设、发展、管理中的重大问题进行决策、协调、指导和监督; 为支持机场货运的快速发展, 市政府设立专项基金补贴扶持货运。 (五) 山西机场———一个机构、两块牌子 民航机场属地化管理时, 山西省政府即批复同时设立山西省民航机场管理局和 山西省机场集团公司, 形成了一个机构、两块牌子的模式。作为管理局, 是省政府直属机构, 主要按照国家有关法律法规, 对全省民航机场进行行业管理, 制订发展规划、产业政策, 协调有关部门、地方以及各驻机场单位,确保安全等职责; 作为集团公司, 是省政府直属企业, 由省政府授权经营, 负责机场及所属企业的经营管理, 承担国有资产保值增值责任。 (六) 云南机场———一体化管理、集群效应 云南机场数量多, 分布面广, 机场发展水平梯次结构性强, 全省机场实行一体化管理, 即云南机场集团把全省机场的安全、服务、规划、建设、运行、资源、体制等作为一个整体来考虑, 合理配置资源、统一规划建设、统一标准制度、科学协调发展,从而实现共同发展、整体发展、和谐发展。既可以发挥集团管理、统筹规划、集群效应的优势, 又可以加强机场与地方经济社会协调发展的紧密程度, 更符合西部机场发展的要求。 二：根据机场管理主体的不同，对机场管理模式进行分类。 全国152 个（2007 年）民用运输机场，可以归纳为四种主要模式。 （1） 国家民航行政管理部门（国家民航局）管理。 国家民航局管理的机场主要包括首都国际机场集团公司所属机场（35个）和民航西藏自治区管理局所属机场（3 个），占全国机场的25.0%。首都国际机场集团公司是隶属于国家民航局的我国第一家跨地区、多元化大型机场集团公司，拥有包括北京（2个）、天津（1 个）、重庆（2 个），黑龙江（5个）、吉林（2 个）、内蒙古（9个）、江西（5 个）、湖北（3 个）、贵州（6个）9个省级行政区机场集团公司所辖35个机场，占全国机场总数的23.0%，并参股沈阳、大连机场，机场旅客吞吐量占全国市场份额30%。 民航西藏管理局是机场属地化管理后，国家民航局下辖的惟一省级管理局，管理区内3 个机场。 (2)省级(跨省级)机场集团管理。 除首都国际机场集团公司所辖9省区市机场集团外，还有12家省级行政单位的全部或部分机场成立了机场集团公司，所辖59 个机场，分别是上海（2 个）、辽宁（4 个）、河北（3个）、山西（3 个）、山东（4 个）、安徽（2个）、广东（4 个）、广西（5 个）、湖南（5个）、四川（3个）、云南（11个）、新疆（13 个），此外，陕西、青海、宁夏3 省区所辖8 个机场成立了西部机场集团公司，占西北航空市场90% 左右的份额。省级（跨省级）机场集团管理的机场占全国机场的44.1%。如果加上首都国际机场集团公司的所属机场，全国省级机场集团公司所辖机场共计102 个，占总数的67.1%。这些机场集团通过全资、控股和参股所属机场进行管理，但方式也不尽相同，如，广州白云机场按照“省属市管”的模式运行，负责人和资产属于省管，机场运行和发展由广州市管理。辽宁省机场集团公司把所属机场作为具有法人性质的子公司进行管理。云南和新疆机场集团公司把所属机场作为分公司进行管理。 (3)地方(省、市)政府(委托)管理。 地方政府管理的机场有33个，占21.7%，其中，省管机场2 个（南京、郑州），市管31 个，占20.4%，包括辽宁（大连）、山东（青岛）、江苏（5个）、浙江（7 个）、安徽（阜阳）、河南（2 个）、福建（全部5 个）、广东（2 个）、四川（7 个）。这些机场所有权隶属于省、市政府，大部分由地方国资委管理，也有市民航局或交通局管理。有些机场管理也有自己的特点，如，大连机场、青岛机场由所在市成立具有法人资格的机场集团公司 管理。河南省成立郑州国际航空枢纽规划建设委员会，具体推进郑州机场规划发展。深圳采取“空港委—空港办—空港处+ 机场集团—机场股份公司—机场”的管理方式。安徽阜阳机场由阜阳市民航局管理。江苏盐城机场由盐城市交通局管理。江苏省还在省交通厅增挂省航空产业发展办公室牌子，进一步加强全省综合交通运输体系的规划、建设和管理。 (4)航空运输企业管理。 全国由航空公司管理的机场1 4个，占9.2%，其中，海南航空公司管理13 个，占8.6%，包括海南（海口、三亚）、甘肃（兰州、敦煌、嘉峪关、庆阳）全部机场和内蒙古满洲里、山西大同、山东潍坊、东营、安徽安庆、湖北宜昌、广西百色；深圳航空公司管理江苏常州机场，参股江苏无锡机场。 三：从机场运营模式角度分析管理型机场与经营型机场的管理模式。 1.经营型机场。 所谓经营型机场，主要是指采取自营方式为主，以垄断性经营、“大而全”模式以及管理与经营一体化为特征的、经营机场范围从保障性的航空业务到经营性的非航空业务的一个相对完整独立的机场经营主体。主要做法是:经营项目主要采取自己铺摊子、招人马的方式经营，主营业务资源的开发主要依靠投入更多的生产性资金，购买先进的设施设备，招聘更多的人员;非主营业务主要是不断增加延伸服务项目和业务范围，组建相应的经营开发单位，不断增加相应人员，通过人员和部门的不断增加拉动非主营业务的收入。 从我国机场的发展历程来看，经营型机场模式在特定的情况下曾经促进我国机场的发展，特别是在大型机场的发展初期，曾经较快地提升机场经济收入总量，使机场经营者有能力加大对机场基础设施设置的投入，最终提升了机场运营保障能力，较快地扩大了机场的业务生产规模。同时，机场经营项目的细分与增加也大大提高了员工的收入，提高了员工的生产经营积极性;而增加单位与部门，则锻炼和培养了机场的管理干部与员工队伍，同时解决了内外各类人员的就业问题。可以说，经营型机场模式对我国机场早期发展产生了历史性的促进作用。但随着我国机场生产业务规模的不断扩大，社会经济环境的变化以及枢纽机场的建设发展，机场的投资主体出现变化，机场的所有权与经营权出现事实的分离，经营型机场模式逐步体现出与机场发展的不适应性，并最终演变成为大型机场运营发展的“瓶颈”效应。 2.管理型机场 所谓管理型机场，主要是指机场运营当局脱离机场经营者的角色，回归机场管理者的本位，在机场的特许经营权的法律环境具备的条件下，基于市场公平原则，不直接从事面对机场用户的经营性业务，而转变为主要为机场服务业务的供应者提供正常运行的资源和环境，创造公平经营的平台。机场管理机构应逐步过渡到不直接从事经营性业务，而是通过对经营性业务实施专业化、市场化的运作，采取业务外包的形式，将这些业务交由专业公司去做，自身则成为这些业务的监管者，专心从事机场的规划、建设和管理，为航空公司提供一个公平运营的平台。 例如澳门机场的管理模式。 管理型机场的最大特点是所有权与经营权分离，行使所有权的运营当局要逐步摆脱具体的生产经营事务，主要承担机场总体规划、安全监督、服务与运行效率监管、航空市场与服务项目拓展、机场商业开发、机场设施建设、机场国土资源管理职责，着力抓好制定各种专业规范和标准、特许经营制度，成为机场“游戏规则”的制订者和监督者，成为机场运营的决策中心、资本运营中心和调控中