政府职能与国家职能

政府职能与国家职能的区别

利津二中田敬敬

在旧教材中高三的政治常识中，国家职能是一个高考的热点。具体说来，它是指“国家在政治统治和社会管理中的职责和功能”，它分为对内职能和对外职能。对内职能主要包括政治统治和社会管理两个方面，对外职能主要包括保卫职能和交往职能。接着，在随后的内容里，又对我国的国家职能加以深化，指出，我国的国家职能包括政治、经济、文化和社会公共服务等四项对内职能，以及防御外部敌人的侵犯和颠覆，捍卫国家的主权和领土完整；发展国际交流和合作，创造有利于我国发展的国际环境；维护世界和平，促进共同发展，积极发挥我国在国际社会中的作用等三项对外职能。在第二课《我国的国家制度》中又强调，国家机构是实施国家职能的载体，但是没有具体指出国家不同的职能由哪些国家机构来承担。

新课标下的《政治生活》中，出现了“政府职能”这一名词，并有和国家职能相似的内容，如保障人民民主和维护国家长治久安的职能，组织社会主义经济建设的职能，组织社会主义文化建设职能和提供社会公共服务的职能等。一些担任过高三教学的同行们就容易产生误解：政府职能和国家职能是一回事。

所谓国家职能，是指国家机器活动的总方向，总任力及其基本使命和基本目的，是国家在实施其阶级统治和社会管理活动过程中担负的职责和功能。国家职能是国家本质的反映和外在表现。因此，国家职有必须充分体现国家本质的规定性，即阶级性与公共性。国家的阶段性规定国家必须用政治暴力消灭敌对阶级、镇压敌对分配子，巩固国家政权，以及维护国家主权、防止外来侵略；国家的公共性规定了国家必须实施对社会的经济管理和社会公共事务的管理。具体地说，国家职能包括三个方面：（1）政治职能。其功能和作用于在于对内控制被统治阶级，镇压敌对势力的反抗，协调统治阶级内部的利益冲突，维持统治秩序；对外维护国家主权的统一和领土的完整，为实现统治阶级的统治和社会经济发展创造良好的外界环境。（2）经济职能。其功能和作用在于干预社会经济活动，为实现阶级统治和促进社会发展创造物质基础。（3）公共管理职能。其功能和作用在于管理社会公共事务和发展社会科教文卫事业，以适应社会的政治、经济和文化发展的需要。国家这三个方面的职能是相互联系、相互制约和相互促进的，任何时候都不能偏废任何一种职能。

有了国家为何还要有政府？[4]政府职能指的是什么？它与国家职能之间又有什么联系和区别？这是必须进一步认识清楚的问题。之所以有了国家还要有政府，道理应于“为了使国家意志得到表达和执行，必须建立、维持、并发展一个非常复杂的政府机关可以说是实施国家职能的物质载体。这些根据国家的本质和基本的政治制度建立起来的，用于履行国职能的机关，通称国家机器，也就是广义上的政府。在古代社会，履行国家职能的国家机关体系几乎是合一的，分化不明显，一切皆从属于王权。所以，在古代社会并不存在狭义的政府。只有到了近代，国家机关才明显分化，大多数国家都设置五种国家机关，即：国家代表机关（也称权力机关或立法机关）；国家元首；国家行政机关（也

称国家管理机关或直称政府），审判和检察机关（也称司法机关）；暴力机关（也称武装力量）。因此，近代以后，一般是从狭义来理解政府的，即政府就是国家行政机关。

同样道理，近代以后，政府职能是专指狭义的政府职能，即指国家行政机关在一定时期内，根据国家和社会的发展需要而承担的职责和功能。

那么，政府职能与国家职能的关系又是如何呢？概括地说，政府职能从属于国家职能，但两者职责相同而侧重点和功能不同。首先，国家职能包括了政府职能。国家的三方面职能即政治职通顺、经济职能和社会公共管理职能同时也存在于政府职能之中，正如古德诺所说的：“作为政府实体的国家的行为，既存在于对表达其意志所必需的活动中，也存在于对执行其意志所必需的活动中。”[8]这里的“执行其意志所必需的活动”，就是指政府履行职能的活动。也就是说，国家的职能同时也存在于政府履行职能的活动之中，政府职能是国家基本职能的一个重要组成部分。从内容构成来看，政府职能虽然同亲由政治职能，经济职能和社会公共管理职能三部分组成，但每一部分的外延都要比国家基本职能的相应部分的外延窄。其次，政府与国家承担共同的职责，但政府履行职责的侧重点有所不同。政府作为国家机关一个重要组成部分，与其它国家机关一起承担着共同的职责，如维护国家主权的统一和领土的完整，维持社会秩序，组织并促进国家的经济和社会发展，为社会公共事业提供服务等等。但政府在履行职责时，侧重于组织和干预社会经济生活，以及处理和管理社会公共事务。而国家权力机关侧重于整体职能的把握，其它国家机关履行职责的侧重点主要在于维护国家政权的稳定、巩固以及社会的安定和一切活动的有序化。当然，政府和其它国家机关在有重点地履行职责时，并不互相排斥的，而是相互制约和相互作用的。最后，政府与国家履地职能的权力功能不同。由于政治情况的极端复杂性，统治阶段要实现自已的意志，“不仅要求统治者的意志在能够被执行之前就述或表达出来，还要求把这种意志的执行在很大程度上委托给一个不同于国家意志表达机关的机关。”[9]负责执行国家意志的机关是国家行政机关，即政府：负责表达国家意志的机关是国家权力机关，如我国的人民代表大会。在这里，国家权力机关不仅集中着国家的最高权力，而且代表着国家的整体职能，它拥有国家意志的表达功能和把握国家整体职能分解的权力，而且代表着国家的整体职能，它拥有国家意志的表达功能和把握国家整体职能的分解的权力；而政府只拥有国家意志的执行功能和为实现国家职能而承担服务的权力。近代以后国家机关的分化，实质上是国家功能分化的结果，虽然绝大多数国家的机关分化为五种（如上所述）但就其功能来说，基本的可分为表达意志的机关和执行意志的机关两大类。根据古德诺的观点，“孟德斯鸠著名的分权理论正是建立在这种对政府功能的基本区分之上的。”[10]孟德鸠把国家权力分为立法、行政和司法，是对英国的政治制度研究的结果，因为英国大概是当时唯一一个把执行机构与司法机构严格分开的国家。但从权力的功

能来分，权力说到底只有两种，正如法国的行政法著述者狄克洛克所说：“只能想象有两种权力：一种制定法律，一种执行法律。因此，除了两种权力以外，没有第三种权力存在的余地。”[11]国家履行职能的权力功能是制定法律，而政府履行职能的权力功能是执行法律。这也是政府职能之类所以属于国家职能的本质原因。

综上所述，国家的本质决定国家及其政府具有三大方面的职能，即政治职能、经济职能和社会公共管理职能。但国家职能与政府职能之间，在权力性质上后者从属于前者；在职能范围上后者窄于前者；在履行职责的重点方面，后者侧重于组织，干预经济生活和管理社会公共事务，前者侧重于整体职能的把握；在权力功能上，前者是制定法律，后者是执行法律。