中国土地财政基本理论研究

中国土地财政基本理论研究

中国土地财政基本理论研究

“土地财政”最早是对土地财政收入在地方财政收入中所占比重较高现象的一种形象说法。近年来，随着土地财政收入在地方财政收入中比重的迅速提高，土地财政现象越来越引起社会的关注。

现实呼唤理论创新。本文意在系统梳理现有理论观点的基础上，尝试建立土地财政问题的理论分析框架，重新界定土地财政的内涵，客观评价土地财政在我国经济社会发展中的积极作用，并从公共风险角度动态分析土地财政运行轨迹，以及可能带来的负面影响和潜在威胁，从而为政府应对土地财政相关问题、防范和化解有关风险提供逻辑基础，并提出初步的对策思路和政策建议。

一、土地财政的定义与内涵

(一)相关文献评述

关于土地财政的定义，邵绘春(2007)等认为“土地财政”是指地方财政主要依靠土地的运作来增加收入，土地是政府增加财政收入的重要来源。高聚辉等(2006)认为土地财政主要包括四个方面的内容：一是出让土地获得土地出让金收入，这是之前地方政府财政预算外收入最主要的来源；二是通过低价出让工业用地，以此来招商引资，带动地方经济发展；三是进行城市改建、扩建，促进房地产业和相关产业链的发展，增加地方税收收入；四是以土地为抵押作为融资媒介获得银行贷款，以此来进行基础设施投资和市政建设。易凌(2009)则把“土地财政”归纳为地方财政过度依赖土

地所带来的相关税费和融资收入的非正常现象，即一方面通过划拨和协议出让土地等方式招商引资，促进制造业、房地产业和建筑业超常规发展，以期带来营业税、企业所得税等地方税收入；另一方面通过招、拍、挂等方式收取土地出让金，并以土地使用权和收益权质押获得土地融资，以此带动地方经济发展。简历大全/html/jianli/从土地财政的产生原因和背景方面，大都把它归因于分税制财政体制、土地公有制下的征收制度和政府垄断土地一级市场。周业安(2000)等认为分税制改革以后，中央与地方财力与事权不匹配，而土地非税收入主要归地方，使得地方政府把眼光投向了土地财政收入。政府从土地中所获得收益占地方财政收入的比重越来越大，进一步促发了土地财政相关的问题和矛盾。杜雪君(2009)等在认同财政体制影响的同时，也分析了城市扩张相关投资需求、以GDP和财政收入为主的政绩考核体制等因素的推动作用。政府为了彰显政绩往往通过土地开发来“经营城市”和发展经济，并竞相以优惠的地价出让土地来吸引投资。陈国富等(2009)从法经济学的视角分析土地财政产生的原因，认为其根源在“土地财政幻觉”，政府在获取财政收入的同时，对大量的隐性成本认识和即时补偿不够，政府有巨大的财税激励去加速土地资源开发利用。

在土地财政所面临的矛盾和解决对策方面，程瑶等(2009)认为土地财政的形成，带来了寻租、资源利用代际不公平、资源配置效率低下、收入分配不公、财政风险等方面的问题。在解决问题的对策建议方面，多数观点仍属于“就财政论财政”或“就土地

论土地”，从改革财政体制、完善土地管理制度、规范土地收益分配、改进政绩考核等不同角度提出了政策建议。总结大全/html/zongjie/

通过梳理可以发现，目前对土地财政问题的探讨存在3个明显的倾向：一是对于土地财政在我国独特历史背景下产生发展的现实以及其积极作用认识不充分，没有看到土地财政在经济社会发展中的独特作用和阶段性贡献。二是过分强调分税制财政体制在土地财政问题产生中的作用。而实际上征地制度安排、地方政府发展冲动、政府主导的跨越式发展所带来的资源和资金需求等才是促进土地财政现象产生的直接原因。三是对于土地财政可能带来的经济社会发展风险全面分析不够，没有从总体来分析和把握土地财政相关的风险。

(二)土地财政的基本表象

土地财政的实质是地方政府利用土地资源的资本化来扩大财政空间，增加政府可支配的财政资源，增强政府财政调控能力。在工业化、城市化和市场化背景下，对土地资源的开发利用，对于整体经济社会发展起到了巨大的推动作用，具体表现在：

1.政府支出对土地财政收入高度依赖。据调查统计，在工业化深化阶段，国内一些城市财政收入结构中，存在两个“70％”的现象：土地财政收入相对于地方财政收入的比重接近或达到70％；土地出让收入占土地财政收入的比重达到或超过70％。因此，“土地财政”首先表现为地方政府支出对土地财政收入的高度依赖，归根结底是对土地资源开发利用的依赖。毕业论文

2.以土地支持地方加快工业化进程。在推动工业化的过程中，最为典型的做法是，政府为招商引资免费或低价将土地提供给投资方，吸引外来资金，加快本地发展。从现金流来看，是政府以土地出让收入的“一次性投入”，换取工业化之后产业税收增加带来的“分年度税收收益”。

3.以土地推动基础设施和社会事业发展。通过土地资源的合理布局，优化城市的生产生活功能结构，以土地出让收入或通过土地收益权质押等获得建设资金，用于基础设施和公共设施建设。在短短的一二十年的时间内，城市的基础设施建设、总体承载能力和服务功能发生飞跃式发展。特别是近些年来在推进城乡统筹和城市化进程中，政府通过出让土地集中大量财力用于城乡低保、住房保障等民生领域，迅速推动建立覆盖城乡的社会保障体系。

(三)土地财政再定义

根据以上分析，可以将“土地财政”定义为：一种对土地资源高度依赖、土地相关财政收支占政府总收支比重较高的财政运行形态。可以抽象为：以政府为主体、围绕土地所进行的财政收支活动和利益分配关系，包括政府与土地相关的租税费组织、土地财政收入分配及相应的支出安排。具体而言：

1.从具体内容构成上，土地财政收入由租、税、费三部分组成，既包括土地出让收入等土地非税收入，还包括土地相关税收收入。土地出让收入是政府代理行使土地所有者权利过程中形成的权益性收入；土地税收收入是政府作为社会管理者依法强制征收、为公共服务