何谓新公共管理 2

何谓新公共管理？如何评价新公共管理？如何看待“新瓶装旧酒”这一看法？

一、新公共管理发展的背景

自上世纪中叶开始，西方发达资本主义国家普遍实行“福利国家”制度。它们运用凯恩斯主义经济学指导国家的经济活动，试图依靠政府的作用来弥补市场的不足。然而过了多年，“福利国家”制度并未取得如愿的经济增长和社会满意度。上世纪六七十年代以来，经济滞胀、政府扩大支出产生高税收、政府公共服务无效率，造成社会普遍不满，最终导致意识形态变革。人们开始从政治上批判“福利国家”的政策基础，主张以自由市场、个人责任、个人主义来重塑国家和社会。在意识形态上崛起的“新右派”思想，主要来源于自由经济思想、新制度经济学和公共选择经济学。它强调自由市场的价值，批评政府干预的弊端，主张用市场过程取代政治或政府过程来配置社会资源并且做出相应的制度安排。它认为国家和政府作为非市场力量，会扭曲社会资源的有效配置。高税收将资源从“创造财富”的私营部门转移到“消费财富”的公共部门，妨碍经济增长和削减社会福利。只有让市场进行资源的最佳配置，让消费者和生产者决定福利的供给和需求，才能促进社会和经济的繁荣。于是，市场化成为政府改革的必然选择。公共企业的私营化、公共服务的市场化、公共部门之间的竞争、公共部门与私人部门之间的竞争，广泛进入西方国家的政府改革策略。市场化改革，从一定意义上讲，是在为政府减负，同时也意味着政府放权。在现代国家，政府扮演着双重角色，即“社会福利的提供者”与“经济稳定和增长的主舵手”。政府在社会保障、社会公平、教育平等、医疗保健、环境保护等方面依然承担着不可推卸的责任，仍然支配着巨大的社会资源。社会要求政府“花费更少、做得更好”，更有效地使用公共财政资源。对此，政府必须积极从内部管理上挖潜，寻找新的管理理念和管理工具，提升政府的管理能力。私营企业优良的管理绩效和先进的管理方法，自然地成为政府进行管理创新的改革选择。西方国家的政府改革鼓吹市场化和效仿私营企业管理，最终导致新公共管理典范的诞生而不同于传统的政府管理模式。这场改革的重要特征就是，发挥市场机制在公共服务领域中的作用，积极借鉴私营管理的技术和方法，提升政府的管理能力和公共服务能力。

二、关于新公共管理的定义

胡德归纳了新公共管理的七个要点：即时的专业管理、标准明确与绩效衡量、强调产出控制、转向部门分权、转向竞争机制、强调运用私营部门的管理风格、方法和实践、强调资源的有效利用。

由此看来，新公共管理以自利人为假设，基于公共选择代理人理论及其交易成本理论，以传统的管理主义和新泰罗主义为基点而发展起来的，其核心点在于：强调经济价值的优先性、强调市场机能、强调大规模使用企业管理的哲学与技术、强调顾客导向的行政风格。新公共管理的前提假设是:通过引入自由市场的竞争运行机制，政府能像私人组织一样合理利用资源，注重投入产出，提高效率。

三、关于新公共管理的评价

新公共管理既是西方特定的社会、政治、经济条件的产物，又在一定程度上凸现出公共行政发展的规律和趋势，因此是既有利又有弊的。新公共管理一方面倡导顾客至上，引入竞争之机制等私营部门的管理制度，提高公共部门的服务质量和工作效率；但是容易造成权力寻租，形成腐败，有失公平原则，与公共部门的公益性原则相违背，在如何权衡公平与效率之间的平衡点不易掌握。

那么，这场运动对西方政府的公共管理实践产生了哪些成效呢？

首先，这场政府改革运动，不同程度解决了发达国家面临的财政危机和信任危机，提升了政府运作能力，回应了在全球化中保持国际竞争力的内在要求。具体体现为：(1)降低政府财政支出和行政成本。(2)确立了为顾客服务的崭新行政理念。其次，新公共管理不仅在西方，也对包括东方在内的一些国家，提供了当代公共部门管理的新模式。

1、“经济人“假设是新公共管理理论的起点之一，新公共管者也从这一观点出发，对传统公共中出现的诸如机构腐败、规模扩张和预算最大化进行了解释。

但从理论上讲，这种经济领域的理性人和经济人假设并不适合于领域和公共行政领域。单从人有自利这一个方面就判断入是“经济人”的话有以偏概全之嫌。此外，这种假设还忽视了人性中的人文、等因素。除此之外，人性善的倡导、社会功德的提倡、爱国主义、人与人的互惠互信、以及为了国家和集体利益牺牲自我的利他主义等各种各样的文化因素同样会对人的行为和选择产生制约，在某种

程度上甚至可以说是决定性的。

从本质上来看，理性人和经济人假设只不过是西方个人主义理论的变异和强化，这一点在经济领域已经遭到了批判。新公共者又将其改头换面引入了行政领域，最终也导致了行政理论自身的矛盾。

2、顾客导向与公民权的矛盾

对政府而言，将公共服务的受益者称为顾客，实际上是模糊了政府和企业的根本区别。

公民有权参与政府，参与行政管理活动，有权监督政府，还有义务纳税，这种角色是顾客所无法比拟的。将公民看作顾客，将政府与公民的关系看作是基于交换主体的企业和顾客的关系，实际上是模糊甚至是降低了公民的宪政权利和政治、地位。其次，政府存在的目的和意义就是保证公共服务的提供、社会目标的实现和公共利益的维护。但政府顾客导向注重的是对分散的个体的短期私人利益做出回应，这种倾向必定会影响公共服务的提供和公共利益的实现。如果公共部门只以顾客导向为目标，行政改革也就失去了应有的方向和意义。此外，顾客的购买力是有很大的差别的，没有购买力的顾客，无论多么需要都是无法得到商品。若放在公共服务领域，他们必将被排斥在公共服务的受益者范围之外，从而加剧社会的不平等，形成赤裸裸的两极分化。

纵观新公共管理的理论与实践，不难看出，“新公共管理"作为一种正在成长着的公共管理新理论及实践模式，是当代社会改革的产物，与当代人类社会由社会向后工业社会的转变，与全球化、信息化和市场化时代的来临密切相关。“新公共管理”改变了传统公共行政学的研究范围、主题、方法、学科结构、理论基础和实践模式，日益成为当代西方公共部门管理实践在理论上的，反过来又成为公共部门管理改革实践的指导思想。

新公共管理毋庸置疑地已成为一种不同于传统公共行政范式的新范式。尽管在其不断发展壮大的过程中遭到了不少的批评，但这并不影响它作为公共行政发展的总趋势。长远而言，新公共管理理论和实践的发展将有助于提高公共管理的有效性和促进社会可持续发展。

四、关于“新瓶装旧酒”的说法

同意。原因在于:原有的公共管理强调的是“政治与行政的二元化”，而新公共管理强调的是工具理性，主张的也是政治与行政的分离，未来的发展方向仍是更大的生产力。新公共管理有一个重要的假设，即公共部门的管理与私营部门的管理虽然存在差异，但存在着一个跨越公私部门的一般管理。新公共管理死抓此理不放，致使管理主义倾向浓厚，与早期的科学管理主义相靠拢。所以透过表面，在新公共管理深层仍然存在着一个扎根很深的东西，那就是“效率”，也就是“花费更少，获取更多”。由此可见，新公共管理仍摆脱不开追求高效率的泰勒制的影响，仍具有鲜明的管理主义色彩。所以新公共管理是新瓶装旧酒，其内部核心的部分并没有得到改变。