城市化进程中失地农民的就业与社会保障问题

城市化进程中失地农民的就业与社会保障问题（上） 杨燮蛟 徐国华 发布时间:2011-09-06

摘要：随着我国城市化的发展，部分集体土地被征用。由于对失地农民就业安置不到位或是社会保障不可持续造成的农民生活水平下降、就业无着落等问题目益严重，引发的社会矛盾不断加剧，对社会稳定有着不可低估的影响。因此，如何妥善解决被征地农民的基本生活和长远生计问题，维护其合法权益，保持社会稳定，促进城市化健康发展，已成为我国当前和今后一段时期内面临的一项紧迫而艰巨的任务。 关键词：城市化进程，失地农民，就业与社会保障 城中村改造是一项在城市发展中十分艰巨而伟大的工程。做好此项工程对加快城市建设和发展具有重大意义。近年来，全国各地在城中村改造和建设中，有关部门克服困难，努力工作，取得了很大成绩。城中村改造不仅塑造和提高了城市的形象和品位，而且改善了群众生活质量，但存在着不少困难和问题，遇到了不少阻碍。为了更多地了解城中村改造情况，我们于2009年3月5日至5月25日多次赴杭州市西湖区就有关骆家庄城中村改造出现的问题进行了调查，深入了4个已被列入城中村改造的住宅区、3个西湖区所辖的股份经济合作社，还走访了省、市、区各级政府相关部门咨询相关政策。报告不仅反映了骆家庄居民对此次城中村改造的真实想法，而且总结和吸纳了杭州市其他城区城中村改造和建设的经验。因此，调研报告中的意见和建议既有客观事实，又有政策依据，对骆家庄城中村改造，乃至全国各地如何公平合理地解决城中村问题，具有较强的针对性和参考价值。 一、基本情况 （一）骆家庄的演变 1993年前骆家庄是一个行政村，隶属余杭县三墩镇，全村共有农田、农地、鱼塘、宅基地等共计3100亩，人口2011人，算得上一个江南的鱼米之乡。1992～1993年，经余杭县人民政府决定，余杭县三墩经济区、余杭县统一征地办公室，对该村所辖范围内的全部集体土地（除预留宅基地301亩外）实行“四统式征用”（即统一规划、统一征地、统一开发、统一管理），所征土地均用于房地产开发。骆家庄村民仅获得22000元／亩补偿后，就失去了赖以生存的土地。1994年开始骆家庄村民在预留的宅基地上逐渐重建家园——骆家庄东苑、骆家庄西苑。1996年骆家庄因行政区域调整被划归杭州市西湖区，隶属蒋村商住区，1998年12月西湖区人民政府文新街道办事处挂牌成立，1999年6月30日骆家庄行政村被撤销。从此，骆家庄以“股份经济合作社”法人身份隶属杭州市西湖区文新街道办事处。 （二）骆家庄东苑、西苑的现状 骆家庄东苑、西苑原处于杭州市城西边缘的余杭县新农村建设规划地段，因行政区域调整、周边土地征用，现位于杭州市西湖区北至文一西路、南至文二西路、东至竟舟路、西至紫金花路杭州城西较为繁华地区。东苑是一个独立的住宅区，占地面积62亩、入住119户；西苑分为三个相对独立的住宅区，其中一区占地面积124.053亩、人住261户，二区占地面积47.076亩、入住117户，三区占地面积27.148亩、入住26户。四个住宅区共占地面积301亩，常住户口登记家庭523户，常住人口2385人。骆家庄东苑、西苑之所以被列入城中村改造的范围，是因为城市外延扩大，不再处于城市边缘地区，但其土地性质、建筑格局、居民生活方式仍保留着传统的农村特征。首先，设计规划落后，建设标准偏低，土地资源浪费严重。居民住宅都为独门独户、三间三层的小型楼房，楼与楼的空间间距狭窄，左右间距不足一米五，前后间距不超过五米，影响居民通风、采光和日晒。其次，小区简直成了万花筒，应有尽有。居住房、出租房、开水房、杂货店、小饭店、美容院、棋牌室、水果摊、蔬菜摊等交杂在一起，严重干扰了居民的日常生活。再次，违章建筑，随意搭建比比皆是。住房屋顶的空中楼阁、左右间距的狭缝小屋、房前屋后的小摊小铺层出不穷。不少居民为了能多出租房屋竟将老人安排在阴暗狭小的房中房。这不但严重影响了城市形象，而且存在着安全隐患。此外，人口密度极度膨胀，综合治理防范机制弱化。出租房价格便宜吸引了大量外来人员。城中村人满为患，垃圾污水得不到及时清理，消防通道严重堵塞，人员状况错综复杂，犯罪分子常常鱼目混珠、乘机作案。从文新派出所了解到，近年来“偷、盗、抢”等刑事犯罪不断增加，“黄、赌、毒”等社会丑恶现象屡禁不止，社会治安面临严峻挑战。 （三）骆家庄居民就／失业状况与家庭生活来源 土地是我国大多数农民安身立命的基础，也是农民就业、养老的最基本、最可靠的保障。在社会就业和社会保障制度不健全的情况下，土地一旦被征占，就意味着农民失去了最基本生存条件，相当部分农民将成为既失地又失业的困难群体。骆家庄村在1993年被征地时，骆家庄全村符合招工条件可安置就业人员有1054名。政府统一征地后，只解决了2名人员就业，对所剩的1052名需要就业安置人员，既没有安排一人，又没有采取任何相应补救措施，政府在3年内安排符合条件劳力就业的承诺成了泡影。安置政策和养老保险制度的形式化，造成了农民生活水平下降，引发了相当剧烈的社会矛盾。这对政府的形象和施政、社会稳定有着不可低估的负面影响。因此，如何妥善解决骆家庄失地农民就业安置和社会保障问题，已成为政府当前和今后一段时期内所面临的一项紧迫而艰巨的任务。

从表1、2中可以看出，安置就业率仅占0.19%，失业率达到了99.81%；目前骆家庄常住户口登记家庭有523户，其中15户有固定工资收入，占2.87%；36户从事个体工商经营，占6.88%；472户都以住房出租来维持生计；占90.25%。自从全球金融危机爆发以来，骆家庄房屋出租明显呈下降趋势。因此，一旦没有人租房，他们就会失去家庭经济生活来源，从而会引发相当严重的社会问题。 （四）骆家庄集体经济 由于骆家庄征地较早，政府措施衔接不力，相关政策没有落实到位（骆家庄至今尚未得到开放性安置，即征地总面积的10%留用地），没有发展和壮大集体经济的基础，经济发展步履艰难。从2004～2008年骆家庄股份经济合作社只能利用沿文一路、古墩路，且法律手续不齐全的建筑设施出租为股民提供一点生活补助，维持其日常事务性支出。 从上述列表可以看出，当时被征土地越多，现在集体经济越落后。2004年骆家庄股份经济合作社可用资金0.3万元／人、益乐股份经济合作社可用资金1.16万元／人、古荡湾股份经济合作社可用资金3.1万形人；2005年骆家庄可用资金0.17万元／人、益乐可用资金1.09万元／人、古荡湾可用资金3.11万元／人；2006年骆家庄可用资金0.13万元／人、益乐可用资金1.13万元／人、古荡湾可用资金3.98万元／人；2007年骆家庄可用资金0.5万元／人、益乐可用资金1.48万元／人、古荡湾可用资金7万形人；2008年骆家庄可用资金0.51万元／人、益乐可用资金1.95万元／人、古荡湾可用资金9.01万形人。因此，与周围的集体经济相比，骆家庄集体经济相当落后。骆家庄集体经济之所以如此落后，其根本原因在于没有落实开发性安置用地，缺乏集体经济发展空间。 （五）骆家庄集体经济组织和居民对城中村改造的态度 对于此次城中村改造，骆家庄集体经济组织的态度是明确的、肯定的，也是积极的。骆家庄村民对此次城中村改造是为了塑造和提高杭城的形象和品位，改善群众生活质量也是理解的。但是，围绕着骆家庄城中村改造问题，骆家庄股份经济合作社曾召开了一次股东代表大会，大部分股民表示对现行的城中村改造政策不够了解，对城中村改造心中无底，有思想顾虑。尽管如此，该集体经济组织早在2003年就开始做骆家庄城中村改造准备工作了，不仅积极动员当地居民参与城中村改造和家乡建设，而且将自己本可以出租的建筑设施腾空多年（仅此项经济损失高达上千万元），有力地配合了政府对骆家庄城中村改造前期工作的展开。 二、制约骆家庄城中村改造的主要因素 城中村改造和建设又是一项极其复杂的社会工程，能否使政府、集体、居民都满意，是保证城中村改造和建设顺利进行的关键。通过调研，我们了解到骆家庄城中村改造主要存在以下三方面的问题： （一）对1992年至1993年政府不规范征地行为心存余悸 1993年前骆家庄村共有农田、农地、鱼塘、宅基地等3100亩，人口2011人，算得上是江南鱼米之乡。1992～1993年征地时骆家庄所有集体土地除预留301亩宅基地外都被国家征用，所征土地均用于房地产开发。骆家庄村民仅获得了22000元／亩补偿后，便失去了赖以生存的土地。政府当时承诺3年内安排符合条件的劳力就业，但最终就业安置成了泡影。根据杭政函[2002]148号文件规定，对撤村建居的与非撤村建居的，政府实行两种补偿标准，即开发性安置和货币安置。也就是说，2002年以来，政府在征地过程中以“10%的留用地”的方式来解决撤村建居村民就业安置问题。王书记曾于2007年10月11日在全市撤村建居和“城中村”改造工作现场会上的讲话中一再地强调了“撤村建居村10%留用地政策”。骆家庄既然属于撤村建居的范围，又被列入城中村改造的重点对象，理应适用开发性安置。可是骆家庄村由于征地较早，就业安置等一系列政策不能落实。对此，骆家庄村民无法理解。他们认为，新农村建设和城中村改造本来就是一件开拓性的事，是摸着石头过河的尝试。在这一过程中，将农村集体土地征为国有土地，政府必然会陆续出台一系列政策。早征地与迟征地都是新农村发展的重要内容，也是城中村改造的组成部分，都是为了加快城市建设，为了提高城市品位，为了塑造城市形象。只要是在这一大环境下，不论这些政策何时出台，骆家庄都应该享受政府出台的各项政策。我国法律有一个规则叫“溯及既往”，引申过来就是如果新政策和法律有利于当事人的则可溯及既往地适用，事后政策和法律不利于当事人的则禁止适用。因此，这个原则同样适用于处在不同阶段的城中村改造工作。有关城中村改造的一系列政策能否在骆家庄落到实处，骆家庄遗留的历史问题能否得到解决，村民们既有期盼又心存余悸。