国家公园制度在我国的战略可行性

国家公园制度在我国的战略可行性(一)

林洪岱

国家公园制度已形成世界性规律

国家公园制度是一种资源保护与开发利用实现双赢的先进管理模式，是让生态环境与旅游消费达到共存的国际惯例和普遍适用的规律。

1872年3月1日，美国建立了世界上第一个国家公园———黄石国家公园，其基本思想是，国家公园不以盈利为目的，不能被少数盈利者掌管，而应“让人民得益、供人民享受”，只能由全体人民所信任的政府为着国家的长久利益行使管理权利。

1916年8月25日，美国依法在内政部设立国家公园管理局，制订了以景观保护和适度旅游开发为双重任务的基本政策，同时积极帮助扩大州立公园体系以缓解国家公园面临的旅游压力。1935年通过的历史遗迹法案，规定将国家重要的自然与历史性旅游资源统一交由国家公园管理局管理。美国国家公园的管理人员一律由国家公园管理局任命、调配，有固定员工和临时员工的区别，一般要求有较高的学历，统一着装，配备先进设备，以保证国家公园的资源保护和服务质量。

美国国家公园体系管理的有效性来自于国家对公园体系保护与利用的大量立法和行政规定，其详细程度达到了操作层次。国会不仅针对国家公园体系作整体的立法，还针对各个国家公园分别立法，从经济开发浪潮中抢救出了一大批珍贵的自然遗产和文化遗产，推动了自然和文化保护运动的兴起。

如今，美国国家公园体系已涵盖由内务部国家公园管理局管理的陆地或水域的总体，包括国家公园、纪念地、历史地段、风景路、休闲地以及白宫景点等

20多个不同类型区域的所有土地、水面，还包括了369种受威胁或濒危物种的栖息地、1亿多个博物馆收藏品、150万个考古地址和2.7万个历史遗址，幅员33.74万平方公里，占美国国土面积约3.64%。其中核心部分遍及49个州、哥伦比亚特区以及太平洋与加勒比海上的岛屿，代表了全国近390个杰出的重要的自然与历史性旅游资源，每年接待游客近3亿人次，为地方经济提供20多万个工作岗位，并产生100多亿美元的产值。在美国经济统计现行的北美产业分类系统（NAICS）中，国家公园成为旅游大类产业的30个分部门之一。

产生于美国的关于国家公园的思想和体系，作为一种理念和制度已经为全世界所普遍接受。到2001年，国家公园从美国发展到了世界上225个国家和地区，全世界的国家公园总数已达到9800多个，总面积近10亿公顷。“国家公园和保护区体系”、“世界遗产”、“生物圈保护区”等概念也是从单一的国家公园概念中衍生而来的。

在德国，为国家公园设立的政府管理机构称为国家公园管理处，隶属于所在地的县议会，必要的管理经费由州政府根据规定下拨到县。国家公园管理处提出并制定规划和年度计划，经营并管理国家公园及其设施，保护、养护国家公园内的动植物，鼓励并参与有关科学考察和科学研究，对公众进行宣传教育并管理旅游和疗养业。

在日本，国家公园系统（国家公园、准国家公园、府县自然公园）的管理由国家环境署与县政府、市政府以及国家公园内各类土地所有者密切合作进行，在11个国家公园和野生物种办公室下设有55个公园管理站。准国家公园和府县自然公园则由相关的府县政府管理。

而在其他一些国家，也都建立了统一的专业机构来管理国家公园。例如韩国由隶属环境部的国家公园管理局负责管理；澳大利亚的国家公园由环境与遗产部管理；新西兰包括国家公园在内的自然与历史遗产由保护部负责管理。

国家公园模式引领国内新潮流

采用先进的国家公园制度管理重要的自然与历史性旅游资源，不仅是世界各国的普遍规律，而且已在我国初露锋芒。国家公园不仅仅是个名称，其背后蕴涵的是一种对自然与文化区域进行可持续发展与保护的最优化的管理体制。

国家公园必须而且只能由高层级的政府来主导建立。2004年，云南省政府研究室组团专项考察了美国的国家公园。该研究室撰写的《关于国家公园的说明》后来列入了省政府工作报告的背景说明材料。报告提出，在滇西北地区建设一批国家公园，形成云南最美丽的生态旅游区和科考探险基地，促成生态保护、经济发展、社会进步的多赢。嗣后，云南省政府成立了国家公园建设领导小组作为议事和决策机构，有序推进国家公园建设。我国第一个“国家公园发展研究所”在西南林学院成立，为国家公园的科学研究、宣传教育、人才培养提供了支撑。省级有关部门、地方政府、科研机构及大专院校先期对滇西北地区进行了大量实地调查，并编制完成了相关规划。

2006年8月，“香格里拉国家公园———普达措”在云南省迪庆藏族自治州正式开始试运行，这是我国大陆首个真正按照国际规范模式来进行建设、管理、保护的国家公园。普达措公园总面积为1993平方公里，其中保护面积占99.8％，游憩用地面积仅占1.9‰。用于生态旅游开发的面积低于2％，符合国际自然保护联盟的国家公园理念和世界遗产保护的要求。为了最大限度地保护环境，园内建成了一条总长69公里的“8”字形单行环保车道，沿途设有16个观景点和19个车站，游客必须乘坐公园配备的环保观光车游览；10公里长的游客步行木栈道采用芬兰技术，使用寿命可以达到50年；园内7个公厕全部是环保厕所，通过太阳能发电系统保证供电。该公园2007年共接待游客56.6万多人次，实现旅游收入100多亿元。

按照“突出特色、彰显优势、试点进行、逐步推广”的原则，“十一·五”到“十二·五”期间，迪庆州将全面完成香格里拉普达措、香格里拉梅里雪山、

塔城滇金丝猴、香格里拉大峡谷和虎跳峡五大国家公园的建设，使它们成为保护自然遗产资源和民族文化资源的典范。

“十二·五”期间，整个云南省拟在总结“国家公园”建设试点经验的基础上，再规划建设苍山、腾冲火山、保山高黎贡山、昆明轿子山、元阳梯田和曲靖珠江源六大国家公园，初步构建起全省的“国家公园”体系。

国家公园不仅已在云南风生水起，同时也在新疆展示蓝图。2006年3月，通过专家评审的《喀纳斯旅游区总体规划》提出，要按国际一流的生态旅游观光度假胜地定位，把喀纳斯建成我国西部的国家公园。景区将由2200平方公里扩大至10030平方公里的大旅游圈，涵盖整个喀纳斯自然保护区。常住居民约5000人，其中核心景区3000人。预测到2020年接待游客100万人次，创收100亿元，成为一个具有国际吸引力的终站式旅游目的地，与乌鲁木齐市形成互补架构。

这个新型的国家公园要求提升档次，严格划定生态保护区、生态旅游区、家庭旅馆接待专区等功能分区，规划环湖交通线和高级廊道，在各个节点建设游客服务中心。国家公园将保护自然环境、保护民族文化、改造社区环境列为重点，禁止外来人进入景区随意开发，拆除与原始风貌不相协调的建筑设施，防范村庄过度膨胀。国家公园还将打造摄影旅游、民俗旅游基地，加强对村民的培训，设计特许经营、门票分成机制，并对农家乐餐饮、骑马学校和工艺品实施集中经营。

不仅如此，位处陕西南部秦岭北麓、面积接近30平方公里的太白山旅游区也提出了建设中国中央国家公园核心区的概念，意在把现有的太白山国家森林公园、红河谷森林公园和汤峪度假区整合发展成为我国西北地区最大的旅游观光、度假和温泉养生基地。

2008年9月，黑龙江汤旺河国家公园获得环境保护部和国家旅游局的批复开建，这被认为是我国首个获得国家级政府部门批准核定建设的国家公园。该公园将划分出一小块区域用于观光旅游和资源开发利用，其所获经济效益用于保护

余下大片区域的生态环境，国家有关部门也将提供保护资金的支持。

我国已经或正在使用“国家公园”概念的其他地区还有江西省的庐山、吉林省的拉法山、拟建中的四川省龙门山等等。

由此看来，国家公园制度对于我国并非完全陌生而没有生长土壤的东西，这项制度代表了我国历经曲折、分久必合所要寻找的科学的管理模式，真正与国际大趋势接轨，而且受到学界、部门与地方上带有觉醒、启蒙和理性回归深刻意义的广泛欢迎。

国内外所有实践已经证明，国家公园制度行之有效、普遍适应，体现了兼顾保护与利用、协同开发与管理的战略，既有利于保护珍贵的自然资源和人文资源，又有利于开发出游客赞赏的目的地景区，还有利于改善社区居民的生活环境。

比较中美两国目的地景区管理体制的优劣成败，不难得出我国国家公园体系的创新取向。

我国建立国家公园体系的初始概念是：以国家和区域经济、社会总体规划及旅游规划的制定与实施为契机，对现有最高端、最重要的一批目的地景区的管理体制进行同步改革。“某某国家公园”成为这些目的地景区的统一品牌标识，国际化的国家公园制度成为这一体系保护、开发、管理、经营所在地自然与历史性旅游资源的标准范式。

目前，在我国还没有国家级的国家公园管理机构、没有普遍推行国家公园制度的情况下，可实行一种暂时的过渡办法，由试点省级政府专设国家公园办公室，统一主持国家公园体系的筹建和后续管理。国家公园办公室负责制定明确的管理方针，包括有关国家公园体系的立法和行政规定。管理方针手册应不断更新，并对各个国家公园单位强制执行。

所有新建的国家公园统一设立高效率的拥有排他性管理权的管理处，其负责人和主要人员由国家公园办公室任命派出，但要充分听取公园所在地地方政府的意见，并且重视使用原有领导班子和地方上称职的优秀专业人才。国家公园管理处处长必须在自然与文化资源保护、旅游开发、土地管理和法律方面表现出丰富的经验和才能。由于管理体系隶属关系简约明晰，信息传递链缩短，管理的有效性将大大提高。

国家公园的管理者将自己定位于管家或服务员的角色，而不是业主的角色。管理者对遗产只能照看和维护，而不能随意支配。国家公园管理机构只有依法保护国家公园资源的责任和义务，没有不受法律限制的开发权利。中国的国家遗产是全中国人民以及后代子孙的共同财富，中国的世界遗产是中国人民以及世界人民的共同财富。任何个人、单位或地方政府都没有资格、也没有任何理由窃取遗产的继承权，任何管理政策和建设行为都要站在全体国民和子孙后代的立场上去权衡和取舍。

●立法与依法治理

针对地方立法能力有限、经验不足、新问题往往争议较大而立法停滞不前的困难，应当为国家公园这样的高端目的地景区进行详细的群体甚至个体国家立法。展望未来，我国完全可能而且必须立法规定国家公园的资金来源，立法确立排他性的管理授权，立法规定特许权的出让原则，立法确立管理绩效评定和管理信息的公布。但在目前阶段，只能由当地人大对政府提出的国家公园法规审议和批准。尽管其立法权威性和法律效力有所折减，还是比未经立法显现重大进步。要在立法中规定，目的地景区加入国家公园体系需经国家公园办公室提交清单，当地政府研究确定，由人大以法案的形式对外公布。

●分区管控

根据资源特征，国家公园的地域会被划分为特别保护区、特别景观区、户外

游憩区和一般管制区，实行核心功能、过渡功能及服务功能的分区控制管理。人们进入公园后的观光、科考路线都是固定的。但这并不意味着国家公园和自然保护区的内涵完全相同。国家公园更强调在保护的前提下充分体现“以人为本”的生态保护理念，满足人们探索、观赏自然美景、认知历史文化、体验生态环境的需求，促进当地社会经济发展，使社区受益，实现环境保护与资源开发的协调互补、良性互动。公园管理机构应当为游客提供大量的展览、展示、说明、讲解、咨询、安全保护、紧急避险等公益性服务。游客中心的展示内容应具有很高的科学性、知识性和趣味性，使国家公园不愧于“天然博物馆”的称号，成为大、中、小学生乐于前往的“天然课堂”。

●非营利的本质特性

国家公园坚持“国家所有、政府主导、特许经营、社会参与”。国家公园不搞简单的市场化经营，只允许有限经营，没有经营权的整体转让，严禁只掠夺不投入。管理处是政府的非营利机构，专注于自然、文化遗产的保护与管理，日常开支由政府拨款解决。管理处不以营利为目的，不直接参与公园营利活动，而是充分调动各级政府、民间组织、国内外机构、开发商、社区、志愿者在内的社会各界参与公园保护、管理、开发的积极性。在国家公园体系内全面实行特许经营制度，即公园的餐饮、住宿、各种类型的露营设施等旅游服务向社会公开招标，由管理处实行委托经营和特许经营。要授权经营企业面向社会建立高效的客户经理直销制度，逐渐降低对于客源地旅行社的单一依赖。要倡导扩大多种旅游消费。

●可持续发展

保护好多样、珍贵且脆弱的生态环境、自然资源和历史文化资源，变遗产的低端利用为高端利用，实现可持续发展，这是国家公园的第一使命和最高使命。保持资源和价值的完整性成为实现国家公园公益性的前提。应当高举原生态、原真性、本土环境和民俗文化本底的旗帜，做到“超前谋划”、“最小干预”，绝对避免在国家公园大搞城市化、园林化、人工化、商业化建设。必须加大资金投

入，加强研究力度，以先进科技手段深化自然景观和文物的抢救性保护。如果现有技术不足以对某些文物进行有效保护，则应暂缓开发。要实行“古新分治”，对文物古迹、老城、历史街区与传统民居力保多留，不得随意拆迁。在旅游资源极度丰富的地方，没有任何必要新建、仿古甚至造假。在珍惜古代历史遗迹的同时，不搞假古董，不造未经考证确认的伪建筑。要严格落实环境影响评价、环境审计程序、生态极限管理、承载力指标体系监控、最佳容量控制及网络化有效预约制，真正达到游客预约进入和预定分流，保障生态质量和旅游质量，降低人类活动对环境的破坏，避免资源的无序开发和过度消耗。

●合作伙伴

伙伴关系是国家公园管理机构完成使命的全面保证。在美国，公园友好团体遍布全国，不断前来贡献他们的专家咨询、技术和资金。国家公园管理局与12个其他联邦政府机构、181所大学组建了生态系统合作研究单位，将学术优势和土地管理经验相结合，为国家公园提供科研、技术支持和教育资源。有16个外来植物管理队伍同时服务于209个公园，实施应对有害入侵植物的承包项目，相当于节约开支150万美元。国家公园内的游客中心、科普书店是办得最好的设施，而公园协会、公园学院亦是国家公园最理想的民间合作伙伴。

●招募志愿者

依照国际惯例，国家公园可引进志愿人员制度，不仅包括志愿服务人员，而且包括高层次的志愿维护人员和解说人员。比如假期从全国招募大学生当志愿者，提供免费食宿，既满足了他们亲近和了解自然的愿望，也使导游力量得到加强。平时，具有相应知识的退休人员也是志愿者的很好选择。有数据显示，美国每年有超过14万名志愿者帮助国家公园管理局开展工作。18岁以上的公民有49%的人从事过义务环保工作，每人平均每周义务工作4.2小时，相当于2000亿美元的价值。志愿人员在国家公园的活跃程度，亦将成为国际化的新标志。国家公园管理处面临的最根本的挑战，是要在一个愈来愈多元化的人口环境中，让每一

个人“不管在情感上还是理智上，都变成国家公园真正的主人”。

●门票政策

美国约有1/3的国家公园收门票，2/3不收门票。门票实际上只是汽车停车费，凡骑自行车和步行进入美国黄石公园的不用买票。韩国则实行失业者免费入园制度，为他们提供休息空间。不应以单一门票收入来考核、激励国家公园。国家公园的门票不是市场供求关系的产物，它在满足人们享受公共资源的前提条件下只是保护资源的一种手段。当我国景点门票普遍性轮番上涨、垄断性的“套票”层出不穷、舆论千夫所指的时候，不妨逐渐与国际接轨，采取价格反向策略，公开宣布降低国家公园门票价格总水平，尤其是降低淡季、周一至周五以及早、晚两个时段的门票价格，并且发售短期、定额、多层级、有纪念和收藏意义的“国家公园卡”，适用于当地全部国家公园。位于国家公园范围内的所有宗教寺庙，应当一律停止销售门票，敞开山门方便接待海内外僧众和游客。与此同时，免收门票客源比重居高的非经济“漏出”将随国家公园的改制而遏止。

●促进地方产业转型升级

国家公园以生态旅游等对自然资源压力较小、附加值较高的产业，代替资源依赖型的传统生产方式，随机增加农民收入并带动就业。大型湖泊岸线和海岸线要按照旅游开发的空间布局重新合理规划、调整，区隔水产养殖区和盐业生产区，转移和清理旅游重点地区内首先是核心项目区的水产业，要出台转业安置“退殖”渔民的新政策如转移支付、生态补偿机制、再次就业机会等。还要尽快制定湖泊或海岸“湾岛之旅”及其相关的旅游港口、旅游航道开发政策。

●与未来的省立公园市立公园分工明确

国家公园等同于世界级、国家级自然文化遗产，在保护的前提下提供全体国民和全球游客旅游观光机会；而省立公园、市立公园主要为当地居民提供休闲度

假场所，允许建设较多的旅游服务设施。今后省、市级公园体系的建立和发展，既可缓解国家公园面临的巨大旅游压力，又能满足地方政府发展旅游、增加财政收入的需要。正因为如此，要严格限制国家公园内的旅游服务设施，尤其要将住宿、度假设施减少到最低限度；同时在税收、政策和技术等层面支持省、市级公园的创建和优化，鼓励在国家公园边界以外的地区建立各级旅游度假区，通过对游客的分流减轻国家公园的旅游发展压力。

正因为国家公园体系建立了统一形象和统一标准，使用了跨部门、跨地区的纵向垂直管理机制，所以从根本上破解了多头体制、管理分割、协调无力、合作低效的困境。正因为这一体系确定了国家公园管理机构的非营利，性质，保障了管理人员的高素质和公信行为，所以最大限度地化解了急功近利、重复建设、过度开发、恶性竞争的痼疾。