探析我国稀土产业政策法律体系的构建

第２６卷第３期　２０１１年９月　邢台学院学报　

Ｊ０ＵＲＮＡＬ　０Ｆ　ＸＩＮＧＴＡＩ　ＵＮＩＶＥＲＳＩＴＹ　Ｖｏｌ＿２６．Ｎｏ．３　Ｓｅｐｔ．２０１ｌ　

探析我国稀土产业政策法律体系的构建　王茂昌，王香　（华中师范大学政法学院，湖北武汉４３００７９）　摘要：具有战略价值意义的珍贵金属——稀土，一直被广泛运用于农业、工业、军事等行业。由于长期以来缺乏　法律、政策对稀土产业规范和监管，导致了稀土资源的大量流失和严重浪费。稀土产业政策法作为国家对稀土行业宏观　调控的基础性法律，对于维护和引导稀土产业的健康发展有着不可替代的作用。反思我国稀土产业发展中存在的问题，　结合我国产业政策立法的特有背景，顺应包容性增长、可持续发展理念的潮流，构建我国稀土产业政策法律体系，已成　为稀土产业发展路径的必然选择。　关键词：稀土资源；稀土产业；产业政策法　中图分类号：Ｄ９１２．２９　文献标识码：Ａ　文章编号：　１６７２—４６５８（２ｏｌ１）０３—００６７．０３　

一、

现实的困境：我国稀土产业发展的桎梏　

（一）稀土产业法律规范缺失，法治化水平低　在改革开放之前由于我国长期实行划经济，对　于产业的布局及调整一直都是以产业政策、行政命　令为主要的调控手段，虽然市场经济、法制社会在　这三十年来以深入人心，但产业政策的法律化程度　仍然在徘徊中崎岖前行。不管是产业结构的调整还　是经济政策的远景规划，制定者还都延续着传统的　思维模式和理念，时至今日我国仍没有一部完整的　产业政策法　来指导和规范产业政策的制定和实　施。在这种立法惯性的背景下，对于稀土产业的发　展和规划更是没有明确的法律规定，仅仅是在今年　国家工业和信息化部才印发了（《关于公开征集稀土　行业准入条件的意见通知　、　稀土工业产业发展　政策））和　稀土工业发展专项规划》等的征求意见　稿，正式法律、政策的出台还有待时日。这种“羞　羞答答”式的立法进程，不仅导致了规范稀土产业　发展的政策、法律长期处于真空状态，也造成了我　国稀土产业发展的“裸奔”局面。因此在缺失了法　律的指导下，稀土产业的发展往往也就多了一份为　经济利益的冲动，少了一些理性、合理的思考。这　也就直接纵容了稀土企业的过度自由而无人监管，　从而导致了稀土产业的混乱、无序，稀土资源开发　的低效、浪费。　（二）稀土产业管理混乱，低水平重复建设　由于缺乏对稀土产业统一监管的法律、政策，　导致了我国稀土产业不仅是企业布局的不合理，而　且在管理上也大都是各自为政，缺乏整体的宏观　性、配套性、默契性。此外，各地政府为了经济效　益而放任企业竞相投产，甚至有的地方政府为了政　绩或者ＧＤＰ的增长，直接推动小企业、小矿山的一哄　而上。这就造成了稀土企业的低水平重复建设，相　互间恶性竞争，不仅扰乱了稀土市场的竞争秩序，　也极大地造成了稀土资源的浪费，同时也给国外进　Ｉ：１商提供了“鹬蚌相争，渔翁得利”的可乘之机。　例如，稀土永磁材料在１９８５年我国掌握了这种生产　技术之后，由于利益驱动，近年来全国各地先后冒　出了２Ｏ０多个厂家。虽然其总产量约２０００＂￣，位居世　界第二，但平均每个厂不过１Ｏ余吨的生产规模。这　样的低水平重复建设，既严重的浪费了宝贵的稀土　资源，又容易造成产能过剩，产品趋同，从而导致　稀土产品的供大于求，企业之间恶性竞争，价格与　价值严重脱离。不仅使许多企业经营难以为继、相　继破产倒闭，也使我国在国际稀土谈判定价中面临　不利的地位，最终导致了宝贵的稀土资源卖了个　“白菜价”。　（三）稀土企业科研水平落后，产品技术含量低　近年来，虽然我国企业稀土产量和产品出口规　模增长速度很快，但大多数稀土行业企业仍然还是　属于劳动密集型企业，表现为粗放型的数量扩张，　尤其是对稀土产品的深加工、自主研发能力还远远　落后于欧美等发达国家。一方面，由于我国长期以　来对稀土产业科技投入的不足，造成了稀土企业的　科技水平低，自主创新能力落后，直接影响了稀土　企业的开发创新和产业结构的升级换代。另一方　面，由于大多数中小企业缺乏科研资金，急功近　利，不注重企业的科技创新。当前，我国稀土产品　主要是永磁材料、发光材料、储氢材料和抛光粉等　中低端产品，初级产品出口量占出口总量的７５％，缺　少高附加值产品，生产企业的利润只有１％一５％。稀　土产业属于高新技术产业，而我国对稀土的应用开　发还仅仅处于初级阶段，对于进行深加工和生产高　附加值产品的核心技术还没有掌握，处处受制于发　达国家。虽然我国的稀土储量和产量都处于世界第　

一，

但这种缺乏自主知识产权和科技创新能力的局　

面不仅会使我国日后在国际稀土市场上缺乏对价格　

［收稿日期］２０１卜Ｏ卜２６　［作者简介］王茂昌（１９８５一），男，山西忻卅１３．，华中师范大学硕士研究生，主要从事经济法的研究　６８　邢台学院学报　２０１１年第３期　的主导权，而且还有可能逐渐丧失相应的话语权。　（四）稀土资源大量流失，环境污染严重　我国的稀土资源储量虽然号称“中东有石油，　中国有稀土”，但是我国稀土资源经过几十年的开　发、出口，已经大量减少，稀土资源的优势正日渐　甚微。同时，伴随着稀土资源掠夺性和破坏性的开　采，也带来了严重的环境污染和生态破坏。据２００３　年１月美国地质调查局公布的世界稀土储量，目前国　外稀土资源量超过了２４５２６万吨，中国保有资源量不　足９１００万吨，只占２７％。若按照国外有人估计的全世　界稀土资源储量高达６亿吨计算，我国占有率仅为　１５％。由此可见，我国的稀土资源储量不仅没有优　势，而且还面临着资源储量不足的局面。同时，据　美国市场观察报道，自从中国政府限制稀土出口之　后，众多外资企业想出种种办法，比如借着稀土合　金出口的名义进行“变相走私”。正是由于法律对　这一块的监管处于真空状态，导致了我国稀土资源　被大量低价合法的转移到国外，而我们的监管部门　却无法阻止稀土资源的大量流失。稀土资源大量流　失，如果得不到合理有效的保护，不仅会阻碍稀土　产业的可持续发展，而且也会影响到国民经济合　理、有序的包容性增长。除此之外，破坏性开采稀　土资源带来的坏境污染和生态破坏的问题也越来越　严重，不仅给当地的生态环境带来了毁灭的打击，　而且也阻碍了经济社会的可持续发展。　二、面对的现实：中国语境下稀土产业的立法　背景　（一）以实现包容｝生增长为稀土产业立法的新理念　面对国际金融危机的持续影响，全球经济虽有　好转但还尽显颓废的形势下，如何转变经济增长方　式，如何调整、优化产业结构对于我国经济社会的　发展就显得至关重要。若说为了能够继续保持国内　经济持续性增长、和谐社会的可持续发展，那么实　现经济社会包容性增长便是当下开出的一剂良方。　实现包容性增长就必然要求经济发展方式的转变，　产业结构得到合理的优化，打破“高污染、高消　耗、高浪费”的传统经济增长方式，推动环保产　业、清洁生产和生态经济的可持续发展。因此，在　当前经济发展的过程中，将包容性增长理念植入稀　土产业立法的制定中，把实现经济社会公平、公正　发展、共享发展成果作为稀土产业发展的目标，弓Ｉ　入科技创新、可持续发展作为稀土产业发展的明确　方向，已成为制定稀土产业政策法的目标和依据。　在国际、国内双重压力的推动下，以包容性增长为　产业政策立法理念的指弓Ｉ下，为稀土产业立法提供　了前所未有的历史机遇和时代的选择。　（二）以追求社会公共利益为稀土产业立法的核　一心内容　产业政策法作为经济法的一个重要组成部分，　鲜明地体现了经济法的特色，彰显了经济法的本质　特征。以社会利益为本位的经济法，注重追求的是　社会实质正义的基本价值，保护的是社会的公共利　益。因此，作为经济法一个分支的产业政策法保护　的既不是单纯的国家利益、政府利益，也不是完全　的社会个体的利益，而是同这两者既有密切联系又有　明显区别的社会公共利益，即广大人民群众所享受的　利益。所以稀土产业政策法在制定和实施过程中，　也要以社会利益为原则，从社会本位出发，兼顾公　平公正，积极发挥稀土产业政策法的协调平衡和宏　观调控的功能，正确弓Ｉ导稀土产业的合理、优化发　展，实现社会利益和个体利益的双重目标。现在稀　土产业这种不合理的资源开发，损害的不仅是稀土　行业的经济利益，而且由于具有国家战略意义的稀　土资源的大量浪费，严重地影响了国民经济的健康　发展以及国家安全的整体利益。所以不管是稀土产　业的立法还是实施，一定要以社会公共利益为本　位，从国家战略的高度出发，全方位地调控稀土行　业的健康发展。　（三）以调整优化产业结构为稀土产业立法的当　务之急　产业政策法追求的目标是社会经济的整体、协　调发展，它强调社会性、公共性。产业的发展是关　系一个国家持续发展的问题，而不是简单的某一国　对本国政府利益的维护。对于产业结构的调整优　化，产业的合理运行和协调发展不仅是对部门产业　利益的实现，而且更是关乎整个国民经济持续发展　的重要举措。纵观发达国家的产业政策法往往是一　国政府对一定时期内产业的发展目标、产业发展结　构、产业发展方向的指弓Ｉ，明确哪些产业是朝阳产　业、哪些是淘汰产业，哪些需要扶持、哪些需要取　缔，并运用各种法律、政策措施保证实施，引导市　场主体和资源的合理分流，最终实现产业的合理升　级和更新换代，保证国民经济的持续健康稳定的发　展。从我国稀土产业的发展来看，虽然近年来我国　稀土行业有了很大的发展，但是也产生了一系列前　所未有的严重性问题。调整和优化稀土产业结构不　仅有利于稀土产业内部的更新发展，也有利于稀土　企业迈向高技术、高尖端领域的研发。所以面对稀　土产业的可持续发展，加大科技投入、调整优化内　部结构已经是迫在眉睫，急需解决的关键问题，也　是稀土产业政策立法的当务之急。　三、体系的构建：稀土产业政策立法的完善　（一）稀土产业立法应以生态环保与科技创新为　理念　现阶段由于我国稀土产业的发展整体还处于粗　放型阶段，稀土企业大多是属于低附加值的开采，　缺乏对高附加值产品的知识产权。各家稀土企业在　经济效益的诱惑面前往往显得非常冲动而毫无理智　的进行乱采滥挖，不仅造成了矿区地下水、农田的　污染，也给我国的生态环境带来了不可估量的灾