建立生态补偿机制

建立生态补偿机制的思考与建议

——国外生态补偿机制对我国的启发

摘要：现阶段我国经济发展与环境问题之间的矛盾日益突出，给生产生活的各个领域带来不同程度的影响，通过对德国、美国以及一些西方国家生态补偿机制的研究，总结了它们成功的经验与失败的教训，结合我国国情，提出自己的建议，认为应当重视法律法规的制定，建立环境税收制度，实施生态补偿保证金制度，充分发挥政府和市场的互补作用，从而促进社会的和谐发展。

关键词：生态补偿环境问题环境税收和谐社会政府与市场

引言

随着经济的快速发展，生态环境也在不断恶化。21世纪以来，人类社会的观念开始从一味利用自然资源向与自然界协调发展转变。改革开放后，我国一直处在经济迅速发展的过程当中，而这样的态势一方面使得我国综合实力增强、世界政治地位提高；但另一方面，经济增长过快给生态环境也带来了巨大损害。据统计，我国生产1美元国内生产总值的单位能源消耗是日本的11.5倍、法国和德国的7.7倍、英国的5.3倍、美国的4倍以上。而这样高的能源消耗必然给我国带来生态环境极度破坏，例如土地沙化现象严重、林地退化等。

在这样的情况下，国家提出了建设资源节约型和环境友好型社会的口号，这说明对环境的保护和资源的再生利用已经刻不容缓。所以，在切实了解我国的历史、地理和当今政策等一系列国情的基础上，借鉴西方发达国家在生态补偿机制方面的成功经验，做到取长补短，从而进一步完善我国现有的生态机制，是十分必要的。

一、生态补偿的概念

生态补偿在目前并没有统一的界定，狭义来看，生态补偿是指对人类行为产生的生态与环境所给予的补偿，国外通常称为生态服务付费(paymentforecosys teservice，PES)[1]。而国内大多学者则从政治、生态、法理等角度对生态补偿进行广义的界定，认为生态补偿不仅仅由生态环境的受益者对环境进行补偿，相对应的环境破坏者也应承担责任，其中包括对于生态环境的补偿；对破坏生态行为的活动给予惩罚，将经济活动外部的部分逐渐内部化；对局部生态进行保护。例如：对放弃个人利益以及发展机会的行为予以奖励或补偿；对具有重大生态价值和意义的区域进行保护性投入[2]；对开采和使用一次性资源的行为予以限制；对发展循环济和完善环保产业等资源节约型和环境友好型发展式等经济活动予以鼓励等。

因此，根据国内外学者的研究并结合我国的实际情况，我们认为：生态补偿是以保护和持续利用生态系统为目的，以经济手段为主，调节相互利益关系的制度安排。更详细地说，生态补偿机制是为了保护生态环境，促进人与自然的和谐发展，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，运用政府和市场手段，调节生态保护利益相关者之间利益关系的公共制度。

二、国外生态补偿模式

（一）政府作为唯一补偿主体模式

政府作为唯一补偿主体模式，主要是指对于自然原因或人为原因造成的损失由政府财政作为唯一的补偿。其中德国就是一个非常典型的例子，作为欧洲开展生态补偿比较早的国家之一，德国的补偿机制根据其具体的地理以及历史发展环境，具有鲜明的特点，而最重要的，是资金到位、核算公平，资金运转的方式以横向转移为主。所谓“横向转移”[3]，就是根据一定标准对转移资金量进行复杂的运算，由富裕地区向贫困地区转移支付。也就是说通过横向转移改变不同区域间既得利益格局，实现区域间公共服务水平的平衡。横向转移支付中的资金主要由两部分组成：一部分是扣除了划归各州的销售税的25%后，余下的根据各州居民人数分配；另一部分是财政比较富裕的州，按照一定标准计算后，拨给贫穷州的补助金。此类横向支付属于区域转移支付制度。

以德国流域的生态补偿为例子，比较成功的，就是易北河流域的生态补偿政策。易北河贯穿两个国家，经捷克流向德国。1980年之前，由于未开展过流域整治，水质下降速度极快。1990年后，捷克和德国达成了共同整治易北河流域的协议，成立合作组织。整治的最主要目的是改良农用水灌溉的质量，保持流域生物的多样性，减少两岸向流域排放的污染物。根据双方的协议，德国在两岸流域建成了7个国家公园，总共占地1500km2；两岸流域共有200个自然保护区，并且禁止在保护区内办厂、修房或从事其他影响生态环境的活动。经过这一系列整治活动，到目前为止，易北河上游的水质已基本达到饮用水标准，收到较为显著的经济和社会效益。

德国在整治过程中，多方筹集资金，其中一项便是排污费(企业和居民的排污费收取后，统一交给污水处理厂，污水处理厂按一定比例保留一部分后，剩下的上交国家环保部门)。2000年，德国的环保部门拿了900万马克给捷克，用于建设捷克与德国交界的城市污水处理厂，充分体现了对环保的重视，不但满足了自身发展的需求，更实现了双赢[4]。

（二）政府主导模式

政府主导模式，即政府作为增益性和损益性生态补偿主要支付者的一种补偿模式。最有代表性的就是1986年美国政府实施的“土地修耕保护计划”[5]。该

计划(conservationreserveprogram，CRP)是根据美国1985年通过的食品安全法案设立，从1986年开始实施的一项全国性农业环保项目。以农民自愿参与为原则，由政府补贴，农民在10-15年内进行修耕还草、还林等植被恢复保护活动。土地休耕保护计划的主要目标是对那些极易被生长环境中的化学成分侵蚀的和适应能力比较差的农作物用地进行政府补贴，扶持农作物种植者积极实施退耕还林、还草等保护植被的措施，最终达到改善水质、控制土壤侵蚀、改善野生动植物栖息地环境的目的[6]。在美国，对公民在土地和自然资源产权方面的权限划分十分清晰和明确。在这样的一个前提下，美国的生态补偿工程，必然要体现这一原则的精髓，在生态保护行政征用过程中，充分考虑公民的实际利益，以保护公民利益为原则，将生态补偿的额度与实际情况相联系，以求把由于对公民产权的限制而引起的损失减到最少。通过明确产权制度，一方面促进了自然生态资源价值良好运转，另一方面激发公民投入生态保护活动中的积极性。

美国CRP工程的补偿主要由植被保护的实施成本和土地租金补贴两部分组成。由于不同耕地类型所需要的生产条件不同，农业部门根据当地土地的租金价格和相对生产率来确定每一类耕地单位年最高的补偿金额。这样一来，补偿金额标准便呈现多样化的趋势。例如，2001年全美国CRP工程土地租金补偿标准最高为每英亩103美元，最低为每英亩27美元，平均为44美元。与此同时，CRP 工程还向农民提供成本补偿，用于植树、植被和种草的管理与护理，但补偿额度不超过农民总成本的50%。农民获准参加CRP工程后，按规定，根据自己的意愿与农业部门签订10-15年的休耕合同，并且按照批准的面积和合同协商的补偿标准享受成本和土地租金补贴。在这样的条件下，从1996年起，就陆续有到期的CRP合同，合同到期的农民可自动延期一年，继续享受补偿(或申请提前结束合同)。对于申请提前结束合同的，一年后，仍然可申请继续参与。根据2001年底的数据显示，续签的项目土地达到55%。到2002年为止，实施CRP的农地面积有1360万km2(3400万英亩)。对那些CRP合同期满的土地，有研究表明，49%的土地会一年内重新转成农地，但各地区的比例不尽相同[7]。

美国CRP的补偿机制充分利用市场机制，并且在动态中不断完善与发展。其成功的关键是把市场机制和政策结合起来。农业部门根据地区间不同类型耕地具体的情况，先在各地制定最高补偿标准，农民则根据耕地的条件和市场情况，提出愿意接受的最低补偿标准[8]。可见，虽然美国CRP工程的目的是改善生态环境和保护以及提高土地生产力，但在计划实施过程中仍然一直注重政府的宏观调控与市场自我调节的有效结合。美国CRP的工程一直在进行自我完善，以符合随着社会经济的不断变化所产生的、日益增长的环保需求。在CRP实施的初期，只要农民所申请的补偿标准等于或低于农业部门所确定的最高标准，即被批准。但