俄罗斯联邦公务员培训制度及其启示

收稿日期：2009-05-09

在国际化竞争日趋激烈的今天，各国都非常重视通过教育培训不断提升公务员与领导干部的个人素养、

工作能力与工作绩效。制度建设是提高公务员与领导者教育培训效果的重要措施与保障。俄罗斯联邦的公务员培训制度与我国干部教育制度相比各具特点，又有许多相似之处。本文试对俄罗斯联邦公务员培训制度及其启示作一简要介绍以期有助于我国的干部教育制度建设与创新。

一、俄罗斯联邦公务员培训制度简介

俄罗斯公务员培训制度形成于苏联解体后不久。当时，俄总统办公厅专门设立了公务员培训总局，负责管理国家公务员的具体事务。1995年的《俄罗斯联邦国家公务员原则法》，正式确立了公务员的法律地位。该法规定，公务员是指那些按照俄罗斯联邦法律规定的制度履行国家机关公职职责，由联邦预算或相应的联邦主体支付工资的俄罗斯公民。对国家公务员进行培训是俄罗斯联邦国家公务的重要手段，国家用法律来保障公务员接受再教育。俄罗斯联邦总统，包括总统办公厅，对国家公务

员的职业水平和职业发展予以高度重视，认为国家公务员的工作水平与整个国家的经济和社会发展水平是紧密关联的，因此他们十分重视公务员的培训。俄罗斯联邦已形成了具有自己特色的公务员培训制度。

1.教育培训贯穿公务员的职业生涯

俄罗斯联邦所有国家机构，包括俄罗斯联邦的各个部委、

各州以及基层行政主体的行政部门的公务员都要进行进修和再培训。职业培训与再培训贯穿公务员的整个职业生涯。公务员在到岗位前必须接受严格的职业培训。公务员到岗位后还要不断接受短期的职业补充教育。按照俄罗斯联邦国家公务员法的要求，公务员在职期间，每隔3年必须进行短期的职业补充教育。

当工作转换或者所从事职业的特征发生变化时，公务员也必须接受职业再教育。俄罗斯联邦公务员培训区别对待了不同类型的公务员，其职前培训、职中培训、换职培训等具有较强的针对性。

2.公务员培训实行招投标制

为了节约国家资源，俄罗斯联邦各个层级的服

俄罗斯联邦公务员培训制度及其启示

李冲锋

（中国浦东干部学院，上海201204）

[作者简介]李冲锋（1975-），男，山东沂源人，中国浦东干部学院科研部讲师，教育学博士，主要从事领

导教育研究。

[摘要]俄罗斯联邦的公务员培训贯穿公务员的职业生涯。俄罗斯联邦公务员培训实行招投标制，财政拨款与自筹机制并举，课程设计采用模块累积模式，职业培训与职业转换之间形成了良好通道，教师聘任采用专兼职制，评估采用国家标准的教育质量管理体系。俄罗斯联邦公务员培训给我国干部教育诸多启示。[关键词]俄罗斯联邦；公务员培训；干部教育；培训制度[中图分类号]D631[文献标识码]A [文章编号]1671-7155（2009）06-0081-05

2009年第6期湖北行政学院学报

Journal of Hubei Administration Institute 总第48期No.6，2009General No.48

·国际政治与经济·

务、采购，包括教育机构服务的提供，全部采用招投标的形式[1]。公务员培训的国家订单会以竞争的方式送达各个教育机构，进行公开招标。俄罗斯联邦的所有教育机构，包括国立的和非国立（私立）的，都有权参与投标。唯一的条件是，参加投标的教育机构在本次招标培训的方向上具有国家认证的专业资格。非国立（私立）教育机构如果能够提供最优的条件也能够赢得投标。各级国家公务学院并不能自然而然地获得国家公务员培训的订单。为此，各级国家公务学院需要不间断地从事投标工作，一旦有招标，马上要准备标书，然后去投标。各教育机构把投标文件交给负责招标的委员会，由他们做出最终的决定。

通过招投标机制选出来的当然是最好的教育机构，即能够提供最好的条件、最好的培训质量、最低花销的机构。俄罗斯联邦在国家公务员培训中采取竞争的招投标机制，不仅是一种节约，同时也是一种效率，它促使各级国家公务学院和其他相关教育机构不断提高自己的教学质量和活力。

3.公务员培训的财政拨款与自筹机制

国家公务员培训既要有一定的财政支持，同时又需要激活培训机构的活力。为此，俄罗斯联邦公务员培训采取了国家财政拨款与培训机构创收自筹相结合的办学机制。俄罗斯联邦国家公务培训的相关法律法规规定所有国家机构都需要制订国家公务员职业发展培训计划。其内容必须要有接受培训的公务员岗位清单，整个培训的期限，国家财政拨款的数额等。每年俄罗斯联邦的国家预算，包括各个地方的预算，都会划拨固定的资金用于公务员培训。俄罗斯联邦国家行政学院直接接受俄罗斯联邦政府的订单，它的财政收入也直接来自于联邦政府的预算。一般而言，财政拨款只占俄罗斯联邦行政学院系统财务支出的1/3左右，其他2/3要靠自己创收来解决。因此，联邦行政学院系统在搞好国家公务员培训的同时，还面向市场举办各种类型的满足社会需要的培训班，一方面促使学院提高教学质量，增加知名度和扩大影响力，另一方面可以弥补办学经费的不足，增加财政收入。

通过面向市场的培训创收维持学院的生存与发展对俄罗斯联邦公务员培训院校是一种有效的激励措施。各院校必须不断开拓自己的培训项目与市场以吸引更多的培训项目。例如，国家行政学院为了能够在竞争激烈的市场上占有一席之地并树立良好的声誉，就采取了许多措施[2](P114)。可以说，俄罗斯联邦公务员培训的国家拨款与院校自筹的办学机制有力激活了公务员培训院校的积极性，促使他们在竞争中不断提升自身的教学水平与质量。

4.课程模块的累积模式与学历制度

俄罗斯联邦的公务员补充职业教育计划分为三种类型：一种是职业再教育，它超过500个学时；第二种是提高技能水平的教育计划，不少于72学时；第三种是国家公务员在上一级的机构或者在相关部委下面的企业从事的进修。为了方便教学，也为了鼓励学员不断进修，俄罗斯联邦公务员培训课程采用模块结构。短期培训计划应不少于72学时，差不多两周时间。学业结束时，学员可以获得结业证书。短期进修也可以持续更长的时间，如超过100学时，获得的证书的效力比前一个证书更强。短期学习的课程可以作为更长学习计划的组成部分。这样的方法允许公务员通过不断地学习来积攒模块，让这些模块积累成更高一级的、更长时间的教学计划。通过不断积累，学员所获证书的层级会越来越高。教育计划的模块结构允许公务员通过不脱产学习和不断的累积模块最终达到公务员职业再教育的目的。

《俄罗斯国家公共管理法》规定，所有公务人员均须获得管理专业的学历。他们必须具有国家管理的专业水平，还要经常接受各种测评。国家公务员获得了管理专业的学历就具备了登记晋级的重要条件之一，否则就不能登记晋级。为了适应这种新形势的需要，俄罗斯联邦政府学院系统普遍开展了第二学历教育，并把它作为国家公务员培训的重要内容之一。参加第二学历教育的学员虽然不必通过考试，但要经过面试和座谈。第二学历教育由国家教委考核并颁发“许可证”，国家承认学历。为了保障教学质量，国家政府学院系统在学员、教员、教务等方面都严格加强管理，考试成绩全优的只占5%，发给红色毕业证书，其余只发蓝色毕业证书。

在俄罗斯联邦，公务员职业再教育的证书基本上等同于大学毕业的证书。职业再教育证书允许已获得高等教育学历的专业人员转换一种职业种类。比如，工程师通过职业再教育获得法学的文凭，就可以转到各个层级的法律委员会或司法部进行工作。总之，俄罗斯联邦的公务员培训允许通过模块累积获得文凭，凭所获文凭可以进行职业转换。这样的设计为公务员的职业培训与职业转换之间建立了良好的通道，为那些希望晋升和职位转换的公务员提供了学习的动力与空间。

5.专职兼职结合的教师聘任制

俄罗斯国家行政学院和其他12所区域性国家行政学院共有教授千余名，占教师队伍的60%，教师中一半以上拥有博士学位。俄罗斯联邦行政学院

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与其下属的12个区域国家行政学院在师资队伍建设上都采取了专兼职教师聘用制。俄罗斯联邦国家行政学院系统的专职教师都实行合同制，合同规定了教师与学院的权利与义务，表现不好的可以辞退，教员也可以辞职。这就把竞争机制引入了师资队伍建设。学院对教师的工作量有明确严格的规定，每个教师都有教学笔记，记录课时量和学员的评价。各学院还聘请相当数量的兼职教师。俄罗斯联邦行政学院系统的专兼职教师聘任制有力保证了师资队伍的优化组合，对提高教学实效很有帮助；他们所采取的具有竞争性的合同制可以有力激励教师工作的积极性。

联邦行政学院系统非常重视教师素质和能力的提高，制定了教师进修的总体规划，专门成立了教师进修学院，经常举办各种类型的培训班，时间三五个月到一年不等。举办进修班、提倡科研、鼓励外出讲学等措施，不仅促进了教师专业发展，提升了教师素质，而且有助于提高培训效果，扩大学院的社会影响与声誉，是一举多得的举措。

6.公务员培训评估采用教育质量管理体系

整个俄罗斯联邦存在一个国家标准的教育质量管理体系。这个管理体系要求俄罗斯联邦的教育机构能够达到一定的指标体系。有另外的专门监督机构从事教育质量的监督与评定。评估每5年进行一次。俄罗斯联邦的所有教育机构每5年要接受一次教育质量检验。对俄罗斯联邦的公务员培训学院来讲，目标就是要通过5年一次的检查，使学院的目标（包括学员的水平）能够符合质量监督机构的要求。所以，学院对教师的水平、对科研的规模与质量都进行定期考评。俄罗斯联邦的教育质量管理体系注重对学生学习质量测评。教育质量监督机构对学员学习情况有测试要求，他们有测试题上网。各学院经常性地组织学生与学员进行一些测试。俄罗斯联邦的国家标准的教育质量管理体系被证实是独特的和有效的，对联邦公务员培训的教育质量起到了很好地监督与评定作用，促进了培训机构教育质量的提升。

由上可见，俄罗斯联邦公务员培训制度中的招投标制、财政拨款与创收自筹机制和教育质量管理体系评估等从各个方面激活了培训机构的积极性；而公务员的入职、晋升、转岗等与培训的密切关系以及课程模块的累积模式与学历制度有效地激发了学员的学习积极性；专兼职教师制度及其专职教师聘任的合同制与教师进修制则给予教师以竞争性和发展性激励。总之，俄罗斯联邦公务员培训制度对培训机构、培训学员和培训教师都起到了很好

地激励作用。这些激励是竞争性和发展性的，有助于公务员培训的长期有效运转。

二、俄罗斯联邦公务员培训的启示

俄罗斯联邦公务员培训制度与我国的公务员培训及干部教育（以下合称干部教育）有许多相似点，对我国的干部教育有可借鉴之处。我国的干部教育应该继承并不断完善已有的制度，同时借鉴俄罗斯联邦公务员培训制度，不断进行制度创新，促进干部教育的新发展。

1.构建配套的干部教育培训制度

干部教育培训制度建设不是孤立的，而是与其他制度密切联系的。构建配套的干部教育培训制度是干部教育培训的重要保障。俄罗斯联邦公务培训主要根据《俄罗斯联邦教育法》、

《俄罗斯联邦高等职业教育及继续教育法》和《俄罗斯联邦国家公务员条例》等进行，专门从事俄罗斯国家公务员的教育、培训、科研和信息管理。我国的干部教育培训制度已经考虑到与其他制度之间的配套。我国公务员培训和干部教育受到《中华人民共和国公务员法》、《干部任用条例》、《国家公务员职务升降暂行规定》、《干部教育培训工作条例（试行）》等一系列法律法规的保障。例如，我国已建立起干部教育培训与干部职务晋升的配套制度。我国公务员晋升的资格要求，主要执行《干部任用条例》和1996年1月人事部制定的《国家公务员职务升降暂行规定》中的有关规定。按照《干部任用条例》规定，公务员晋升领导职务应当具备的资格之一是：

“应当经过党校、行政院校或者组织（人事）部门认可的其他培训机构五年内累计三个月以上的培训，确因特殊情况在提任前未达到培训要求的，应当在提任后一年内完成培训。”我国的公务员法第62条规定：

“公务员培训情况、学习成绩作为公务员考核的内容和任职、晋升的依据之一。”

《干部教育培训工作条例（试行）》规定：

“建立干部教育培训的考核和激励机制。将干部的教育培训情况作为干部考核的内容和任职、晋升的重要依据之一。”这样，我国的公务员培训、干部教育培训就与职务晋升联系在一起形成配套措施。为促进干部教育培训可以考虑进一步加强类似的配套制度建设，进一步激发学员的学习积极性、主动性，激励培训机构的创造力、竞争力。

2.建立干部教育培训的循环上升机制

我国的公务员培训和干部培训同样贯穿公务员与领导干部的整个职业发展生涯。我国公务员法规定：

“机关根据公务员工作职责的要求和提高公务员素质的需要，对公务员进行分级分类培训。”我国把公务员培训分为四种类型：初任培训、任职培

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训、专门业务培训和在职培训。其中，还包括专业技术培训以及后备领导人才的培训。我国对干部进行全员培训。

“干部教育培训的对象是全体干部，重点是县处级以上党政领导干部及其后备干部。”

《干部教育培训工作条例（试行）》规定：

“干部应当根据不同情况参加相应的教育培训：

（一）在职期间的各类岗位培训；

（二）晋升领导职务的任职培训；

（三）从事专项工作的专门业务培训；

（四）新录（聘）用的初任培训；（五）其他培训。”可见，分级分类培训制度在我国已经形成，目前需要做的是进一步细化和完善分级分类培训制度，切实贯彻落实分级分类培训制度，切实增强培训的针对性和实效性。

不难看出，俄罗斯联邦的公务员培训与我国的公务员与干部教育培训都形成了“职前培训——

—就职工作——

—职中培训——

—职业晋升”的循环上升的机制。这样的培训机制可以使公务员不断接受正规的教育培训，不断提高自身素质，保证公务员在工作理念、知识技能等方面的不断更新，从而确保每个层次的公务员队伍的优化与提高，使他们更加能够适应工作环境，更加胜任工作要求。如果说上述上升机制还只是一种外在表现形式，那么学习内容的循环上升则可看作是一种内在提升。俄罗斯联邦公务员培训中的课程模块累积模式在一定意义上说是一种学习内容的循环上升机制。建立课程模块的循环上升机制是激励学员的好方式，我国干部教育可以考虑借鉴课程模块累积式教学，当同一专业的课程模块累积到一定程度时发给学员相应的证书。这对我们来说是可以作一种新尝试与新探索。

3.推进招投标制促进干部教育市场化

招投标机制是俄罗斯联邦公务员培训运转的重要机制。这一机制有效地调动了干部教育培训机构的积极性。在我国公务员培训与干部教育中可以考虑适当引进招投标制。我国公务员法第60条规定：

“国家建立专门的公务员培训机构。机关根据需要也可以委托其他培训机构承担公务员培训任务。”公务员培训的“委托”制为其他培训机构介入公务员培训提供了可能与空间。从机关主动“委托”向市场开放需要一个过程。这个过程需要其他培训机构在公务员培训能力方面的配合，也需要我们不断解放思想，转变认识。《干部教育培训条例（试行）》第32条规定：

“实行干部教育培训项目管理制度。干部教育培训管理部门可以采取直接委托、招标投标等方式，确定承担培训项目的教育培训机构，加强项目实施的管理，提高培训绩效。”可见，招投标制已经被我国干部教育法规所规定与认可。目前我国的干部教育培训以“直接委托”的方式为主，

招投标方式还比较少。现在需要做的是进一步推进和完善招投标制，扩大招投标的范围与力度，把干部教育培训进一步市场化。

推进招投标制的前提是由国家或干部管理机构提出培训项目与要求，由符合条件的党校、行政学院、干部学院、高等院校、科研院所、社会机构等公平参与投标。招投标机制的建设，首先要建立公平公正的资格准入制度。只要具备干部教育培训资格的机构，不论是公办还是民办，都应该有权进行公开公平的竞争。其次，建立招投标专业机构对标书进行专业的、公平的评审。建立招投标专业机构的目的是防止不正当竞争，保证公开公平竞争与合程序的竞争。

干部教育市场化要正确认识和处理干部教育培训需要、培训方针与培训机构之间的关系。只要能够处理好这些方面的关系，干部教育培训市场化并不影响党和政府对干部教育培训的领导与管理，不会削弱培训效果，反而会增进干部教育培训效果。可以预见，随着干部教育培训的国际化程度不断提高，随着干部教育培训市场的发育，我国干部教育培训在市场化方面还将迈出更大的步伐。

4.打通干部教育系统与普通高等教育系统的学历壁垒

俄罗斯联邦公务员通过职业培训可以获得国家认可的学历，凭借这个学历可以转换工作岗位。这说明俄罗斯联邦公务员培训学历和与普通高等教育学历在一定程度上实现了接轨。我国干部教育的学历教育存在两个方面的问题：一是在干部教育系统学习只发结业证书不发毕业证书与学历证书（专门考取的干部教育系统的学历教育的不在此列）；二是干部教育系统包括党校、行政学院、干部学院等的学历不被普通高等教育系统承认的情况仍然存在。普通高等教育的学历被普遍认可，而党校等干部教育系统的学历很大程度上只在这个系统内被认可。这个系统的学历进入普通高等教育系统或者职场时就会遭遇阻碍。这种情况表明，干部教育系统的学历教育与普通高等教育系统的学历教育之间还存在着很深的壁垒。这种壁垒的存在一定程度上影响干部在干部教育系统获取学历的学习动力。为了改变这种现状，也为了更好地促进干部教育与普通教育的接轨，应该打破干部教育系统与普通高等教育系统的学历壁垒，建立学历通道，实现干部教育系统与普通高等教育系统的学历接轨与学历互认。当然，实现干部教育系统与普通教育系统学历接轨的前提是必须保证干部教育质量，防止学历的权力寻租与腐败。实现干部教育系统与

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普通高等教育系统的学历接轨将是有效激发干部学习积极性的重要举措，同时有助于构建学习化社会，促进整个教育系统的和谐发展。

5.完善专职教师竞争上岗制与兼职教师选聘制

我国干部教育与俄罗斯联邦公务员培训师资队伍建设一样实行专职与兼职教师的聘任制度。中俄两国的干部教育培训都十分重视师资队伍建设，注重引入竞争机制激发教师工作的积极性，同时注意教师的进修学习与水平提高。俄罗斯联邦公务员培训的专职教师实行具有竞争性的合同制，我国干部教育中的专职教师实行职务“聘任制”和“竞争上岗制”。《干部教育培训工作条例（试行）》规定：

“实行专职教师职务聘任和竞争上岗制度，通过考核、奖惩和教育培训，加强专职教师队伍建设。”竞争上岗制是防止教师惰性，激发教师积极性的重要举措。对我国干部教育的师资队伍建设而言，应该进一步完善竞争上岗制度，形成“能者上，平者让，庸者下”的局面。在实行竞争上岗的同时要加强教师专业发展，保障教师不断进步。

《干部教育培训工作条例（试行）》规定：

“建立专职教师知识更新机制，保证专职教师每年参加教育培训的时间累计不少于1个月。逐步建立符合干部教育培训特点的师资队伍考核评价体系。”干部教育培训制度要鼓励教师竞争上岗，同时鼓励教师进修，要促进开放竞争、积极向上、充满活力的师资队伍建设局面的形成。

在重视专职教师队伍建设的同时，我国干部教育重视兼职教师队伍建设。《干部教育培训工作条例（试行）》规定：

“选聘实践经验丰富、理论水平较高的党政领导干部、企业经营管理人员、国内外专家学者担任兼职教师，充分发挥兼职教师的作用。”兼职教师的“选聘制”是构建合理的师资队伍结构、提升教育培训质量的重要保障。兼职教师选聘制可以把实践者变为教师，把政府官员变为教师，把学员变为教师，从而改变和保证师资队伍的合理结构。来自不同背景的优秀人才作为干部教育培训的教师有助于干部教育培训质量的提升。因此，应该进一步完善兼职教师的选聘标准与选聘机制，进一步放宽选聘范围与选聘领域，把干部教育培训系统之外的优秀人才资源吸引过来，凝聚起来，不求所有，但求所用，让大家共同为全面提升干部教育培训的质量与效果，全面推动干部教育的发展而努力。

6.进一步完善干部教育机构评估制度

我国《干部教育培训工作条例（试行）》规定：“建立干部教育培训机构评估制度。制定科学合理的评估指标体系和规范简便的评估办法，加强对干部教育培训机构的评估。”这说明我国已经构建干部教育培训机构评估制度。为了进一步发挥干部教育机构评估的效用，应该进一步完成干部教育机构评估制度。在干部教育评估主体方面，

《干部教育培训工作条例（试行）》规定：

“干部教育培训主管部门负责对干部教育培训机构进行评估，也可委托中介机构进行评估。”与俄罗斯联邦的专门的独立的评估机构不同，在我国的干部教育的评估机构主要是干部教育培训主管部门，虽然也可以委托机构进行评估，但这种力度还不够。为了更加客观公正与专业化地进行干部教育评估，可以考虑建立专门的干部教育评估机构，同时积极培育和引进中介机构。干部教育培训主管部门逐渐从评估的实践中分离出来，主要发挥干部教育评估的主导与监督职能。在干部教育评估体系方面，应该进一步学习、借鉴、引进西方的干部教育质量管理体系与测评方式方法，构建适合我国国情的干部教育机构评估体系。在干部教育机构评估内容方面，《干部教育培训工作条例（试行）》规定：

“干部教育培训机构评估的内容包括办学方针、培训质量、师资队伍、组织管理、基础设施、经费保障等。”与俄罗斯联邦相比，在对学员的测评上我国好像还略显弱此，应该加强对学员学习质量的检测。为了深入测评干部教育培训效果，应加强干部教育培训的后效研究，即对已毕业的学员进行长期追踪调查与反馈，在此基础上再对干部教育培训效果做出评定。这种长效评估与深度评价有助于更深层地反思教育培训效果与更有力地改进干部教育培训内容与方式。

他山之石，可以攻玉。学习与借鉴是为了更好的创新与发展。我们没有必要完全照搬俄罗斯联邦公务员培训制度，但可以学习与借鉴他们的做法，结合我国国情，改革创新我国的干部教育培训体制。相信在不断的努力下，我国的干部教育培训体制会呈现出新的面貌，干部教育培训会有更加良好的发展。

[参考文献]

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（2）.

[2]翁文艳.国外领导教育与培训概览[M].上海：华东师范大学出版社，2008.

[3]张柏林.《中华人民共和国公务员法》释义[M].北京：党建读物出版社，中国人事出版社，2005.

[4]干部教育培训条例（试行）[M].北京：人民出版社，2006.

（责任编辑汪志强）

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