市管县体制分析

我国市管县体制及其发展趋势 行管1001 04号 吕心语 市管县体制指的是在行政区划上, 根据行使国家政权和执行国家职能的需要, 把同一经济区内的若干县或自治县划归为经济相对发达的中心城市进行管理, 以期达到带动周围农村发展的一种行政管理体制。在改革早期, 市管县体制的推行, 对于密切城乡关系, 加强城乡合作, 促进城乡经济协调发展起着巨大的推动作用。然而, 随着社会主义市场经济体制的逐步建立, 这种体制也逐渐失去存在的基础, 在实践过程中也暴露出许多的弊病。因此, 改革市管县体制, 探索与新时期社会发展相适应的地方政府运行体系就成为推动城乡经济发展和深化行政体制改革的迫切要求。 一、市管县体制的发展与历史作用 我国市管县体制最早可以追溯到上世纪50 年代末60 年代初。1958 年, 河北省撤消天津地区, 将其所辖的武清、静海等12 个县划归已改为省辖市的天津市领导, 开创了省辖地级市可以领导县的先例。随后国务院先后批准北京、上海、天津三市和辽宁省全部实行市管县体制。1959年, 第二届全国人大常委会通过了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》, 第一次以法规形式确定了市管县的行政体制, 推动了市管县体制的发展。到1960 年底, 全国已有52 个市领导237个县、自治县, 代管6 个县级市, 约占全国县建制的1/8, 最多的武汉市领导16 个县。但这次“市管县”体制产生的契机是大跃进和人民公社化运动, 由于缺乏客观的经济文化基础, 因而很快就“降温”了。1961 年以后, 随着经济调整和整顿的开始, “市管县”体制不仅停止了发展, 而且大量市县又恢复了原有体制, 特别是河北省, 恢复了全部专区和专员公署。至1966 年, 全国领导县的市下降到25 个, 领导的县还不到1960 年的1/3。这是市管县体制在我国发展的第一次起落。 1978 年新宪法明确规定: “直辖市和较大的市分为区、县”, 市管县的行政体制历史性地载入我国宪法。1981 年的政府工作报告又提出, “以大中城市为依托, 形成各类经济中心, 组织合理的经济网络”, 是“我国经济体制改革的基本方向”。1982年, 为打破城乡间的壁垒, 推动城乡经济协调发展, 中共中央以51 号文件发出了改革地区体制, 试行“市管县”体制的通知, 年末首先在江苏试点, 次年在全国范围内试行。随后, 实行市管县体制的地级市日益增多, 但由于市管县体制在实践中出现了一些问题, 理论上也存在许多不同意见和争议, 至1989 年期间, 市管县体制再次由高潮走向低谷。 随着我国市场经济体制的初步建立,20 世纪90 年代我国又出现了地市合并、实行市管县的热潮。1993 年全国人大八届一次会议通过的《政府工作报告》再次提出: “地区机构改革要同调整行政区划相结合; 各级派出机构要大力精简; 地区和地级市并存一地的, 原则上要合并。”于是到1998 年底, 全国211 个地级市领导和管理了1186 个县级政区, 约占全国县级政区单位总数的56%; 近70%的人口直接或间接地生活在“市管县”体制之下。[3](p135)到2001年底, 全国265 个地级市中已经有253 个实行了市管县体制, 管辖着1445 县级行政区(不含市辖区), 占县级行政区总数的70%, 人口占总人口数的80%。至2002 年,江苏、辽宁、广东、河北、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南、陕西、宁夏以及北京、天津、上海、重庆四直辖市共16 个省市区全部实行了市管县(市)体制, 仅有山西、黑龙江、广西、贵州、云南、西藏、甘肃、青海和新疆等9 省区保留着总共24 个地区行署。从而表明在我国地方行政区划体制中市管县体制已经占据了主导地位。 我国的市管县体制是在特定的政治经济环境下, 在传统计划经济向社会主义市场经济转轨过程中的产物, 是我国地方行政体制改革的重要成果, 在特定的时期内对于密切城乡关系、加强城乡合作、促进城乡一体化起到巨大的推动作用。具体而言, 市管县体制的作用主要表现在: ( 1)政治方面: 它将省县之间一级政权由虚置变为实权, 从而加强了对县域的行政管理, 适应了改革初期相对落后的时代条件, 避免了由省直管县的幅度过大、负担过重而导致的管理低效问题。( 2) 经济方面: 它在一定程度上打破了城乡分割的局面, 促进了区域统一市场的形成, 使城乡经济日益融合为相互依托的区域性经济,实现了城乡生产要素的合理配置, 为城市__带动农村、城乡协调发展创造了条件。( 3)社会及文化方面: 它加快了工业化进程和推动城市化的发展, 加速了工业与城市文明向农业与乡村文明的辐射和渗透, 有利于劳动生产率与人的素质的提高。 二、市管县体制的弊病 随着我国政治、经济及社会体制的不断改革与发展, 以及社会主义市场经济的不断完善, 市管县体制赖于生存的条件发生了巨大的改变, 在实践中已逐渐偏离其改革初期设想的长远目标, 局限性也越来越明显。 1. 市管县体制缺乏充分的法律依据。我国《宪法》规定我国行政区划分省( 自治区、直辖市) 、县( 自治县、市) 、乡( 自治乡、镇) 三级。同时, 宪法第30 条第二款还变通规定了“直辖市和较大的市”可分为区、县, 自治州分为县、市, 实行市管县体制。在我国, “较大的市”共计46 个, 其中包括国务院批准的青岛、齐齐哈尔等18 个市,以及自然成为“较大的市”的28 个省会城市。因此, 在我国实际上只可有46 个“较大的市"和4 个直辖市依据宪法可以实行市管县。但事实上由于混淆了地级市“与较大的市" 的概念, 实行市管县的地级市竟达到259 个。[4]可以看出, 大多数地级市管县是缺乏充分的法律依据的。另外, 有些地级市以“代管”的形式来管理县级市更是没有法律依据的。 2. 市管县体制导致行政成本提高, 行政效率降低。市管县体制在省与县之间层次由虚变实, 行政层次由中央—省—县( 市) —乡( 镇) 四级变为中央—省—市—县( 市) —乡( 镇) 五级。人为地在省与县之间设置一级政权机构, 其运作成与管理成本过大, 以一个中等地级市的市级为例,一般地厅级干部20 人, 县处级干部200人, 科级干部1000 人, 财政供养的公务员和事业单位人员一般在1 万人以上, 每年仅工资一项就要财政支出2 亿左右, 再加上后勤、办公经费等, 一年一个市本级的财政支出要在5 亿左右, 而全国共有260多个地级市, 匡算下来, 每年全国单地级市本级的财政支出就要在1300 亿以上。[5]此外, 大量的理论研究结果也证实, 随着组织中层级的增加, 信息传递的速度会降低, 信息的失真率也会成倍增加, 从而导致信息传递受阻, 行政管理成本增加, 行政效率也因此降低。 3.市管县体制致使市县利益矛盾突出。城乡发展不协调。市和县分别代表着各自区域内不同主体的利益诉求, 承担着不同的经济与社会责任。在实行市管县体制后有些中心城市更是利用其强势地位, 侵害县乡的权益, 只注重城市建设, 把大部分的资金、人员和精力投入到城市的发展上, 而忽视农村的发展, 甚至将用于农村发展的资金挪用到城市建设中, 出现所谓“市刮县”、“市吃县”、“市卡县”等局面, 这样一来, 非但没有促进农村经济的发展, 反而引起了城乡两个利益主体间的冲突, 阻碍了城乡的协调发展, 这也是我国“三农”问题未能得到有效解决的重要原因之一。因此,目前我国有些市管县体制下的强县, 纷纷要求摆脱地级市的约束, 提高发展自主权,以实现城乡统筹发展。 4.市管县体制造成了虚假城市化现象。马克思曾指出: “城市本身表明了人口、生产工具、资本、享乐和需求的集中; 而在乡村里所看到的确是完全相反的情况: 孤立和分散。”[6]可见, 人口的集中性、居民的社会性与劳动力的非农业性就构成了城市与乡村最本质的区别。然而, 在市管县体制中政府主导下的城市化, 虽然在城市人口数量与城市数目上都有急剧的扩张, 但客观上却违背了“城市”本身的内在规定性。主要表现在: 许多“市”已不再是一个城市型行政区, 而是一个以广大农村为主体的区域型行政区, 市与市区经常被混淆。另一方面, 县乡农民虽然变成了“市民”, 但城市的农业人口依旧占绝对比重, 仍是农业主导,第二、三产业的比重偏低, 各种经济关系社会关系依旧市乡村结构, 与现代意义的城市内涵并不相符。这种虚假城市化现象既不利于城乡经济的发展, 也不利于城市化水平的提高。 5.市管县体制并未完全实现“以市带县”的初衷。实行市管县体制的目的,是希望通过建立市与县之间的行政领导关系来沟通城乡社会, 以经济较发达的中心城市拉动所辖县乡的发展, 最终实现城乡互补和城乡共同发展。但在实践中, 除了省会城市和一些中等发达城市具有一定的带动力外, 一些工业基础薄弱或由县级市升格为地级市的城市, 由于综合经济实力不强、规模又小、集聚和辐射能力较弱等因素, 并不能发挥这种带动作用, 从而形成"小马拉大车"的局面, 无力带动所辖县域社会经济的发展。有的地方甚至出现“县强市弱”, 作为中心城市不仅不能有效地发挥辐射带动效应, 相反还与所辖县之间存在着争取更大发展空间与权限的利益竞争, 造成社会经济发展中的浪费和不配套,从而影响了市县区域的协调发展。因此, 市管县体制所产生的"小马拉大车"的问题,不仅不能促进市县乡经济的统筹协调发展, 也不利于发挥中心城市的功能。 三、市管县体制的改革趋向 江泽民同志在“七一”讲话中指出:“无论什么样的生产关系和上层建筑都要随着生产力的发展而发展, 如果它们不能适应生产力发展的要求, 而成为发展和社会进步的障碍, 那就必然要发生调整和变革。”[7](p273)市管县体制在新形势下已不能适应现代经济和社会发展, 必然随着我国市场经济体系的不断成熟和政府职能的转变而有所改变。目前我国许多地区改革实践的成功经验显示, 结合当地社会经济发展实际, 通过强县扩权、市县分治的途径, 逐步虚化市管县, 建立省直管县市体制是推动经济发展与深化地方行政管理体制改革的重要趋向。 所谓省直管县市体制, 就是将原来由市管辖的县( 市) 直接归省直接管理, 以达到减少行政管理层次, 提高行政效率, 精简政府机构, 节约管理成本的目的, 从而真正实现宪法所规定的中央—省—县( 市) —乡( 镇) 的行政管理体制。总结全国各省份探索建立省管县体制过程中的经验得出, 在现行行政体制之下, 强县扩权与市县分治是实现省直管县市体制的两条重要途径。 1.强县扩权。是指通过在行政层面上确认和扩大经济强县的经济管理权和社会管理权, 带动县域经济突破“市管县”所形成的体制障碍, 推动县域经济的快速、健康发展。[8](p25)自2002 年浙江省率先实行“省管县市”体制改革以来, 浙江省县域经济发展优势明显, 全国百强县所占席位稳居全国第一, 这与体制不无关系。随后, 广东、河北、山东、辽宁、安徽、江西等省纷纷效仿, 开始了强县扩权的改革, 把地级市的经济管理权限直接下放给县, 在经济管理方面形