主体功能区制度
河南省人民政府关于印发河南省主体功能区规划的通知
河南省人民政府关于印发河南省主体功能区规划的通知【法规类别】城市规划与开发建设【发文字号】豫政[2014]12号【发布部门】河南省政府【发布日期】2014.01.21【实施日期】2014.01.21【时效性】现行有效【效力级别】XP10河南省人民政府关于印发河南省主体功能区规划的通知（豫政〔2014〕12号）各市、县人民政府，省人民政府各部门：现将《河南省主体功能区规划》（以下简称《规划》）印发给你们，请认真贯彻执行。
《规划》是我省国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划。
编制实施《规划》，对深入实施粮食生产核心区、中原经济区、郑州航空港经济综合实验区三大战略规划，推进形成人口、经济和资源环境相协调的国土空间开发格局，持续探索不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的“三化”协调、“四化”（工业化、信息化、城镇化、农业现代化）同步科学发展路子，促进经济长期平稳较快发展和社会和谐稳定，加快中原崛起、河南振兴和富民强省，实现全面建成小康社会目标具有重要意义。
各级、各部门要高度重视，加强领导，明确责任，切实抓好《规划》的贯彻落实。
省政府有关部门要根据《规划》明确的任务分工和要求，完善相关规划和配套政策，加强组织协调，全面做好《规划》的实施工作。
河南省人民政府2014年1月21日河南省主体功能区规划序言国土空间是宝贵的资源，也是我们赖以生存和发展的家园。
为贯彻科学发展观，构建经济繁荣、环境友好、社会和谐、人民富裕的美好家园，必须科学开发我们的家园。
随着国家实施促进中部地区崛起战略和我省全面实施国家粮食生产核心区、中原经济区、郑州航空港经济综合实验区三大战略规划，我省已经进入加快中原崛起、河南振兴、富民强省的全新发展时期。
从现在起至2020年，将是全省国土开发空间结构快速变化的新阶段。
党的十八大提出要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，优化国土空间开发格局；加快实施主体功能区战略，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局。
清远市人民政府印发广东省(清远市)主体功能区规划试点工作方案的通知
清远市人民政府印发广东省(清远市)主体功能区规划试点工作方案的通知文章属性•【制定机关】清远市人民政府•【公布日期】2009.11.03•【字号】清府[2009]82号•【施行日期】2009.11.03•【效力等级】地方规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】机关工作正文清远市人民政府印发广东省（清远市）主体功能区规划试点工作方案的通知（清府[2009]82号）各市、县、自治县、市辖区人民政府，市政府各部门、各直属机构：现将《广东省（清远市）主体功能区规划试点工作方案》印发给你们，请遵照施行。
二OO九年十一月三日广东省（清远市）主体功能区规划试点工作方案根据省委常委会关于加强清远市主体功能区规划试点工作的要求，特制定广东省（清远市）主体功能区规划试点工作方案。
一、试点的主要目的（一）探索分类调控的区域政策的经验，推进广东省主体功能区规划全面有效实施，实现科学发展。
（二）优化清远市空间发展布局，提高属于限制开发区域的试点县的公共服务水平，促进城乡区域协调发展。
二、试点的主要内容（一）编制空间发展规划。
根据国家和省主体功能区规划，编制清远市和试点县的空间发展规划，明确重点发展和重点保护地区，并对试点县划分具体功能区，如城镇建设区、工矿开发区、基本农田和生态保护区、旅游休闲区等，明确各功能区的功能定位、发展方向、开发和管制原则等。
（二）实施配套政策。
探索实施与限制开发区相配套的财政、投资、产业、土地、人口、环保等政策以及绩效评价和考核办法，并适时加以调整完善。
1、财政政策。
建立基本增长和生态保护激励相结合的财政转移支付制度，在保障试点县财政基本运转的基础上增强其保护和改善生态环境的内在动力，并提高其基本的公共服务能力。
增加省财政对试点县的一般性转移支付和市级转移支付补助，提高财政保障能力。
探索试行公共服务均等的范围（如公共医疗卫生、公共文化、义务教育、公共交通、生活保障、住房保障、就业保障、医疗保障等）和标准。
主体功能区的土地权益补偿机制构建
Ｉ 题 出 。Ｉ 提 ｎ
须从产权的可分性考虑 ， 设定土地发展权 ， 借鉴发达国家的土地发展权交易制度 ，缓
解经济发展与环境保护的矛盾 ，协调不 同 区域之间的发展权益关系。
Ｉ —Ｊ 国 十 五 规 纲 提出 根 家“ 一 ” 划 要 ，
据资源环境承载能 力、现有 开发 密度和发 展潜 力，统筹考虑未来我 国人 口分布、经
式 ，难 以充分考虑 各区域 的经济发展不平 衡 ，与各地推进城市化 和工业化的土地需 求相 匹配 。 限制类区域的资源开发受控 、 产 业发展受限 ，地方 的财政收 入和居民发展 经济 的机会都会受到制 约 ，这些地区 的居
划分 ，而是 四种类型 区交错镶嵌在每一个
大区内。区域 的细分 为土地发展权 的转移
并通过立法 明确行政村作 为行使集体土地 所有权的代表。 ‘
主 功 区 体 能 的 土 权 补 锚 建 地 益 偿机 Ｕ 构
■ 刘 红 博士 （中央民族大 学经 济学院 北京 １０８ ） ０ ０ １
▲ 本 文为 中央民族大 学 “ ８ ”项 目 （ ８ — — ０ ） ９５ ９５ ２ １３ ◆ 中图分类号 ：Ｆ ０ ．１ 文献标识码 ：Ａ ３１ ２
展权掌握在政府手 中 ， 土地所 有人无变 原
更土地使用 用途 的权 利。二是 土地 发展 权
偿 机 制
补
探讨主体功能区建设的土地权益补偿机制。
在工业化和城市化过程 中，土地利 用方式 和利用强度发生改变带来 的利益冲 突，必
关注 和重 视。 虑到我国的实际财 政规模 ， 考
可以借鉴后者构建土地发展权的流转机制 ， 协调推进 主体 功能区建设。土地发展权转 移 市场机 制的构 建要有一 定 的产 权基础 ，
主体功能区战略与生态文明建设
（二）主体功能区总体布局
主体功能区
基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等，将特定 区域确定为特定主体功能定位类型的一种空间单元。
主体功能类型
主体功能不同，区域类型就会有差异。 主体功能大致可分为以提供工业产品和服务产品为主体功能的城市化地 区，以提供农产品为主体功能的农业地区，以提供生态产品为主体功能 的生态地区等。
科技创新
C
制度创新
B
加强应用基础研究，拓展实施国家重大科
技项目，突出关键共性技术、前沿引领技 术、现代工程技术、颠覆性技术创新，为 建设科技强国、质量强国、航天强国、网 络强国、交通强国、数字中国、智慧社会 提供有力支撑。
理论创新
A
必须把创新摆在国家发展全局的核心 培养造就一大批具有国际水平的战略科技
位置让创新贯穿党和国家的一切工作
人才、科技领军人才、青年科技人才和高
水平创新团队。
三、五大发展理念与生态文明建设
协调发展解决发展不平衡问题
具体来看，我国在城乡之间、东西部之间、南北方之间以及 城市内部，都存在发展不平衡问题。
A B C
促进城乡区域协调发展 促进经济社会协调发展
促进新型工业化、信息化、新型城镇化、农业现
（二）主体功能区总体布局
限制开发区域
包括农产品主产区与重点生态功能区。 农产品主产区
包括东北平原主产区、黄淮海平原主产区、长江流域主产区等7大 优势农产品主产区及其23个产业带；（七区二十三带）
重点生态功能区
（二）主体功能区总体布局
禁止开发区域
包括国务院和有关部门正式批准的国家级自然保护区、世界文化自然遗
一、主体功能区相关概念
主体功能区划分的主要原则
主体功能区划分的主要原则“十一五”规划纲要明确提出，“根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。
”因此，我国关于主体功能区的划分基本上是从资源环境承载力能力、现有开发密度和发展潜力三个角度出发。
这是我国经济和社会发展的一个重大战略调整和转变，也是“十一五”及今后一段时期一项重要而又紧迫的任务，首先应该对一些事关主体功能区划全局的重大战略性问题给予深入研究和探讨。
主体功能区划分的主要原则１．国土部分覆盖的原则区划从理论上讲是一个全国土覆盖的概念，主体功能区划从长远看也应该实现国土的全覆盖。
国外的标准区域，如美国的经济区域（ＥＡ）、欧盟的ＮＵＴＳ，主要是为区域统计和监管提供基本信息，因而是国土全覆盖的。
但是，问题地区的确定，如膨胀区、萧条区、落后区的划分，主要是为制定和实施区域政策服务，往往是国土部分覆盖的。
考虑到我国的基本国情和目前所处的发展阶段，市场机制尚未健全，政府的财力、管理能力和手段有限，现阶段的主体功能区划可以考虑按照国土部分覆盖的原则进行。
也就是说，确定四类主体功能区的标准后，只有符合标准的区域划入四类主体功能区，其他区域目前并不进入，待以后时机成熟调整标准后逐步划入四类主体功能区内。
这样划分的目的就是使得最重要、最典型的区域而不是所有区域都纳入主体功能区划体系，有利于政府根据现阶段能力制定和实施切实有效可行的分类政策，确保主体功能区划的实效。
同时，也可以回答“四类主体功能区不能概括所有类型地区、四类主体功能区之外再加上一类潜力开发地区或者保留开发地区”等等的观点和争论。
２．适度突破行政区的原则我国地区经济是一个以行政区为主导的经济体系，长期以来形成的行政分割在短时期内很难消除。
目前的行政区划是综合考虑历史沿革、民族宗教、文化习俗等因素逐步形成的，带有浓厚的时代色彩和烙印，有些地区已经不能适应经济社会发展的需要，但是涉及到利益分配、权利调整、民族宗教等敏感性问题，在短时期内很难及时调整。
健全区域协调发展体制机制实施方案
健全区域协调发展体制机制实施方案发展是解决我国一切问题的基础和关键，发展必须坚持新发展理念，在质量效益明显提升的基础上实现经济持续健康发展，增长潜力充分发挥，国内生产总值年均增长保持在合理区间、各年度视情提出，全员劳动生产率增长高于国内生产总值增长，国内市场更加强大，经济结构更加优化，创新能力显著提升，全社会研发经费投入年均增长7%以上、力争投入强度高于“十三五”时期实际，产业基础高级化、产业链现代化水平明显提高，农业基础更加稳固，城乡区域发展协调性明显增强，常住人口城镇化率提高到65%,现代化经济体系建设取得重大进展。
一、深入实施区域重大战略聚焦实现战略目标和提升引领带动能力，推动区域重大战略取得新的突破性进展，促进区域间融合互动、融通补充。
第一节加快推动京津冀协同发展紧抓疏解北京非首都功能“牛鼻子”，构建功能疏解政策体系，实施一批标志性疏解项目。
高标准高质量建设雄安新区，加快启动区和起步区建设，推动管理体制创新。
高质量建设北京城市副中心，促进与河北省三河、香河、大厂三县市一体化发展。
推动天津滨海新区高质量发展，支持张家口首都水源涵养功能区和生态环境支撑区建设。
提高北京科技创新中心基础研究和原始创新能力，发挥中关村国家自主创新示范区先行先试作用，推动京津冀产业链与创新链深度融合。
基本建成轨道上的京津冀，提高机场群港口群协同水平。
深化大气污染联防联控联治，强化华北地下水超采及地面沉降综合治理。
第二节全面推动长江经济带发展坚持生态优先、绿色发展和共抓大保护、不搞大开发，协同推动生态环境保护和经济发展，打造人与自然和谐共生的美丽中国样板。
持续推进生态环境突出问题整改，推动长江全流域按单元精细化分区管控，实施城镇污水垃圾处理、工业污染治理、农业面源污染治理、船舶污染治理、尾矿库污染治理等工程。
深入开展绿色发展示范，推进赤水河流域生态环境保护。
实施长江十年禁渔。
围绕建设长江大动脉，整体设计综合交通运输体系，疏解三峡枢纽瓶颈制约，加快沿江高铁和货运铁路建设。
基于主体功能区视角的财政转移支付制度研究
的资源环境承载能力 、 现有开发密度和发展潜力等 ， 将 特定 区域确定为特定主体功能定位类型的一种空间单
元 。随着 主体 功能 区规 划 的实 行 ， 当前 的财 政 转 移 支 付 目标 与主体 功能 区 的功 能 定 位 不一 致 ， 立 适 合 我 建
政府增加公共投资和拉动消费等财政支出以扩大社会 总需求， 这一政策背景下用 于办理特定事物的专项转
财政部 ２ １ ０２年预算草案提供 的数据显示 ， 中央财 政支 出总量 ６ ２ ４ １０亿元 ， 中， 其 对地方税 收返还和转 移支付支出 ４ ０ 亿元 ， ５１１ 占支出总量 的 ７ ． ％ ； ０ ３ 地方 财政收入合计 １２７ １ ０ ８ 亿元 ， 中央对地方税收返还和
转移支付支出占地方预算收入的 ８ ％。可以看出， ５ 转 移 支付 在 中 国政 府 财 政 预算 中 居 重 要 地 位∞。 因此 ， 完善财政转移支付制度是平衡政府间财政供给能力的 最 优路 径 。
国务院于 ２１ ０ ０年底印发了《 国主体功能 区规 全
划》 这是 中国第一个 国土空 间开发规划 ， ， 是战略性、 基础性、 约束性的规划。主体功能区指基 于不 同区域
一
般性转移支付 的占比逐年上升 ， 但前者仍超过后者 （ 如表 １ 。长期以来 ， ） 我国实施积极的财政政策， 中央
转移支付为主 ， 中， 其 专项转移支付的 比重逐年递减 ，
．
８ ・ ２
１税收返还的制度设计与主体功能区的财政政策 ．
目标 不一致
性转移支付属于真正意义上 的均等化转移支付形式 ， 其所 占比重应 该 占到转移支付 总额 的一半 以上。但 是， 我国现行 的一般性转移支付规模 明显不够 ， 统计数 据显示 ， ０ 年以前 ， 占转移支付总额的不到 ４ ％ ， ２ ８ ０ 其 ０ 直 到 ２０ ０９年才 达 到 ４ ％ 到 ２ １ 提 高 到 ４ ％ ， ｏ ０ １年 ６ 但 是 尚未 被提 升 到 ５ ％ 以上 。 Ｏ ３ 横向的转移支付不够 ． 政府之间的转移支付是各地区间横 向的财力再分 配关系 ， 即经济上较发达 的地区把政府组织的部分收 入转移给经济发展较落后的地区。根据财政转移支付 主体之间对称性不 同， 转移支付 的模式可 以划分为三 种： 一是 自中央对地方政府的纵向转移 ； 是政府间的 － － 横向转移 ； 三是纵 向与横向转移两种形式的混合 。我 国目前实行的是近似纵 向转移支付模式 。这种单一的 纵向转移模式 以保护地方既得利益为主 的， 一定程度
主体功能区视阈下的区域间生态补偿制度创新
Vol.28No.4Apr.2012赤峰学院学报（自然科学版）Journal of Chifeng University （Natural Science Edition ）第28卷第4期（下）2012年4月我国国土空间虽然十分辽阔，但是因为适宜开发空间少、水资源短缺、生态环境比较脆弱、自然灾害威胁大，加上经济与人口增长过快，导致耕地减少过快、生态系统退化、资源环境问题凸显、空间结构不合理、空间利用效率低、公共服务和生活条件差异大等严重问题.为了科学、规范、有序地开发国土空间，国务院2010年颁布的《全国主体功能区规划》将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区.然而，实施主体功能区规划战略会引发区域之间的利益冲突，现行区域间生态补偿制度不健全制约了主体功能区战略的实施，为此，必须建立政府主导下的区域间生态补偿制度.1主体功能区规划与区域利益冲突国家主体功能区划规定优化开发区域和重点开发区域的主体功能定位是生产工业产品，限制开发区的农产品主产区主体功能是生产农业产品，限制开发区的重点生态功能区和禁止开发区主体功能是提供生态产品或生态服务.所以，从区域的主要产品生产功能视角考虑，主体功能区划实际是将全国国土空间划分为三种不同类型的生产区域：以工业产品生产为主的城市化地区；以农业产品生产为主的农业地区；以生态产品提供为主的生态地区.由于工业产品比较收益高、外部正效应很小或无，农业产品比较收益低、外部正效应较大，生态产品比较收益很低、外部正效应大.这样，推进形成主体功能区可能面临两个方面问题：一是在主体功能区规划过程中，很多地方都力争进入重点开发区域或者优化开发区域行列，不愿意进入限制开发区域或禁止开发区域行列；二是在主体功能区建设过程中，限制开发区域和禁止开发区域可能难以做到生态保护与生态建设，而是千方百计发展比较收益较高的工业.因此，如果完全依靠市场的力量，没有政府干预，各地不可避免会产生增加工业投资的冲动，轻视农业，忽视生态保护，主体功能区划会导致区域之间的利益冲突.如下表：主体功能区视阈下的区域间生态补偿制度创新徐诗举，査道懂（铜陵学院，安徽铜陵244061）摘要：实施主体功能区规划战略会引发区域之间的利益冲突，现行区域间生态补偿制度不健全制约了主体功能区战略的实施.本文认为，在主体功能区建设背景下，必须建立政府主导下的区域间生态补偿制度，并对建立区域间大气生态补偿制度、主体功能区之间的土地开发权补偿制度和流域间生态补偿制度等提出初步构想.关键词：主体功能区；生态补偿；政府主导中图分类号：F062.2文献标识码：A文章编号：1673-260X （2012）04-0053-04基金项目：本文是2012年度教育部人文社科规划基金项目“主体功能区视阈下的城乡土地置换问题研究———以皖江城市带为例”（12YJA790157）和2011年度铜陵学院人才科研启动基金项目“主体功能区建设背景下政府间转移支付制度创新”（2011tlxyrc03）的阶段性成果主体功能区类型主体功能定位比较收益外部正效应地方政府动力优化开发区重点开发区生产工业产品高很小或为负冲动限制开发区的农业区生产农业产品低较大动力不足限制开发区的生态区禁止开发区生产生态产品很低或无大无动力主体功能区划与地方利益冲突53--2区域生态补偿机制不健全制约主体功能区建设主体功能规划与建设在区域（空间）理论与实践上都是重要创新.限制开发和禁止开发区的主体功能是生态保护和生态修复，因此，这些地区的财政经济发展和人民群众生活水平都将受到影响.生态补偿的本质就是调节各利益相关者在生态、环境和经济等方面利益的不平衡，而基于主体功能区的生态补偿制度重点在于解决区域之间的利益不平衡，其利益相关者是各类主体功能区.或者说，生态补偿调节的对象是不同的公共利益主体，而不是一般意义上的单位或个人.因此，为了落实限制开发区和禁止开发区的功能定位，在保护生态环境的同时提高当地人民生活水平，政府需要建立与创新生态补偿制度.目前国家实行的退田还湖、退耕还林、退牧还草、天然林保护等生态补偿政策，大部分采取工程项目投入形式，且补偿年限偏短，缺少配套项目支撑，没有形成完善的政策系统.更没有从促进区域协调发展角度出发，将生态补偿与实现基本公共服务均等化结合起来考虑.由于没有形成完善的区域生态补偿政策体系，导致限制、禁止类开发区域用于生态环境修复与维护的资金难以落实，也缺少足够的财力引导和促进限制、禁止类开发区域超载人口流出.必须指出，由于生态环境的外部性较大，跨区域的生态补偿必将涉及众多的利益主体，并且环境产权归属界定较为复杂，企图通过市场途径解决区域间生态补偿问题，必然面临交易成本过高，谈判时间过长，成功可能性小的风险.综观全国，到目前为止，凡是跨省的生态补偿，没有一个成功的案例[1].例如，黄山市是新安江流域上游的水源涵养区，而杭州市是新安江流域下游的受益区，从2004年起，安徽省黄山市与浙江省杭州市就共同就新安江流域生态补偿问题开始协商，安徽与浙江两省以及黄山、杭州两市党政和环保部门，就建立新安江流域生态补偿问题进行了10多次的谈判与协商；原国家环保总局调研组也专门对新安江流域生态补偿问题进行数次调研；第十届全国人民代表大会四次会议后，建立新安江流域生态补偿机制被全国人大常委会定为2006年度重点督办的12件建议案之一；2007年，新安江流域被国家发改委等列为全国中小流域生态补偿机制建设四大试点流域.但是，历时5年，皖浙两市间的生态补偿机制仍旧是“水中月”、“镜中花”.因此，生态环境是公共产品，上级政府尤其是中央政府在区域间生态补偿中应当发挥主导作用，实践证明，试图完全通过市场方式解决不同区域之间的生态补偿问题很难行得通.由于现行的区域性生态补偿制度不健全，使本来就贫困的限制、禁止类开发区域的经济社会发展更加落后，居民收入水平与优化、重点类开发区域的差距越来越大.同时也严重影响到限制、禁止类开发区域生态保护的成效.结果是上游地区投入，下游地区受益，欠发达地区投入，富裕地区受益.总之，限制、禁止类开发区域生态保护和建设任务重、投入大，却没有得到合理的补偿，造成区域发展差距不断扩大.3政府主导下的区域间生态补偿制度创新3.1建立政府主导下区域间生态补偿制度的理论分析关于解决区域间的外部性问题，一般有二种方案可供选择：一是基于科斯定理，建立排污权交易市场，即通过产权明晰条件下的市场主体间的充分自由交易来消除外部性问题；二是基于庇古的外部性理论理，征收排污税（费）和提供财政补贴，即通过政府对负外部性行为征收矫正性的税收和对正外部性行为提供鼓励性的补贴来解决外部性问题.前者强调市场交易的作用，后者主张发挥政府的主导作用.至于两种方案的优缺点，相关文献论述较多，在此不做过多评述.笔者认为，在主体功能区建设背景下，建立区域间排污权交易市场会受到更多因素制约.首先，受到市场交易主体确立的问题制约.科斯定理的产权交易效率是基于完全竞争市场假设条件，即通过众多企业或居民之间的竞争，达到市场均衡的效率水平.主体功能区建设背景下，区域间生态补偿的目的是促进主体功能区之间基本公共服务均等化，或者用以弥补生态修复成本，是区域之间的利益关系调整，现实条件下，能够代表区域利益的只能是当地政府，政府间交易不可能是完全竞争市场，难以实现最优效率.其次，受到排污权分配问题制约.若将更多的排污权分配给重点、优化类开发区域，显然有违区域间生态补偿的初衷；若将更多的排污权分配给限制、禁止类开发区域，显然与主体功能区定位相矛盾.再次，受到市场交易条件问题制约.限制、禁止类开发区域的排污权是受限制的权利，只能用于交易，而不能使用，一种受限制的权利的市场交易价格显然要低于正常交易价格，也难免会导致效率低下.因此，单纯的排污权交易无法适用于主体功能区建设背景下的区域间生态补偿，必须将科斯定理与庇古的外部性理论理有机结合，建立以政府为主导的区域间生态补偿制度，需要产生负外部性地区（优化开发区域和重点开发区域）对产生正外部性地区（限制开发区域和禁止开发区域）提供生态补偿. 3.2建立政府主导下区域间生态补偿制度的初步构想由于空气、土地和水是构成生态环境的三大最54 --基本要素，区域间生态环境的外部性，主要应当考虑三种情况：一是由于空气流动，上风地区对空气质量的影响会造成下风地区受益或受损；二是由于主体功能区规划引起土地开发权转移，限制、禁止类开发区域因为土地开发权受到限制而受损，重点、优化类开发区域则因为享有更多的土地开发权而受益；三是由于河（江）水流动，上游地区对水质的影响会造成下游地区的受益或受损.因此，在主体功能区建设背景下，区域间生态补偿制度，主要应解决好区域间大气生态补偿制度、主体功能区之间的土地开发权补偿制度和流域间生态补偿制度.3.2.1建立区域间大气生态补偿制度由于风云变幻莫测，大气流向不定，踪迹漫无边际，空气流动的外部效应造成的受益受损主体较为模糊，其受益受损区域范围不明确，显然不能采取一对一的谈判形式来解决.虽然市场微观主体（企业）之间可以通过碳交易来解决外部性问题，如上文所述，但是其并不适用于解决区域间（政府间）的生态补偿问题.因为空气具有完全的非排他性和非竞争性特征，是典型的纯公共产品，提高空气质量也是全社会公共需要.按照现代公共经济学原理，与纯公共产品对应的价格形式是税收，因此，可以通过设计庇古税方案解决区域间空气生态补偿问题.国际上关于空气污染税收主要包括碳税和硫税，考虑到征收空气污染税会增加企业和居民负担，我国应当采取循序渐进方式逐步建立与完善空气污染税制度.当前可以考虑先开征碳税，以后再考虑征收硫税；率先在优化开发区域进行碳税试点，条件成熟再向重点开发区域推广；目前只向企业征收碳税，以后酌情对个人征收；开始使用较低税率征收，逐步按照边际治污成本征收.碳税的计税依据是二氧化碳排放量，应当采用从量定额税率形式.由于碳税在地区间分布不均匀，而且容易转嫁，应当作为中央税比较合理，并建立大气生态补偿基金.大气生态补偿基金主要应用于中央对限制、禁止类开发区域的生态补偿，既可以增加其一般性转移支付规模，也可以增加对植树造林等有利于净化空气项目的专项转移支付.限制、禁止类开发区域主要功能是进行环境保护与生态修复，提供涵养水源、防风固沙、净化空气、调节气候等生态服务，对全国或较大范围地区起到重要的生态屏障作用，其行为在区域间具有正外部性效应.重点、优化类开发区域主要功能是发展经济，是生态服务的受益者，在享受新鲜空气的同时，还排放废气，造成生态环境破坏，其行为在区域间具有负外部效应.庇古税方案的实施，一方面有利于促进重点、优化类开发区域转变经济增长方式，降污减排，提高资源利用率；另一方面为限制、禁止类开发区域提高基本公共服务水平、加强生态环境建设提供资金保障.因此，庇古税方案的实施，最终能够体现优化、重点类开发区域对限制、禁止类开发区域的生态补偿.若按照财政部的建议一开始每吨CO2只征收10元的低税率[2]，按照每年CO2排放55.47亿吨[3]计算，我国每年可征收碳税500多亿元.在主体功能区建设背景下，除了安排部分碳税收入用于能源开发利用等科技投入外，大部分应当形成大气生态补偿基金，用于对限制、禁止类开发区域生态补偿.具体补偿办法，可以综合考虑限制、禁止开发区域面积和人口两个因素来确定.令：全国限制、禁止类开发区总人口为TR；全国限制、禁止类开发区总面积为TM；各省限制、禁止类开发区人口为Rn(n=1，2，3，4……)；各省限制、禁止类开发区面积为Mn(n=1，2，3，4……)；全国计划年度安排大气生态补偿基金总额为TC；则中央对N省计划年度大气生态补偿金额=（Mn／TM×50%+R n／TR×50%）×TC注：公式中50%表示权重，这里表示人口与土地权重各占50%.3.2.2建立主体功能区之间土地开发权转移生态补偿制度土地出让金收入是土地使用权性质改变带来的收益，土地开发对地方政府提供最直接的收入就是土地出让金收入.主体功能区规划是国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划，是对未来国土空间开发做出的总体部署，对不同国土空间的功能定位、发展方向、开发方式及开发强度等做出明确规定.优化开发区和重点开发区主要是规划为工业化和城镇化地区.限制开发区和禁止开发区是主要规划为粮食主产区和生态功能区.主体功能区规划实质上是规定了不同地域空间单元的土地开发权.优化开发区和重点开发区被赋予更多的将农业用地转化为工业用地的权利，地方因此可以取得更多的土地出让金收入，例如，根据2009年12月中国60个城市土地市场交易情报，上海市、杭州（包含余杭、萧山）市、北京市土地出让金收入位居前三甲.限制开发区和禁止开发区则被限制或剥夺了进一步开发土地的权利，必然因此导致地方经济利益的损失.土地出让金是土地开发权价格或货币形态，是土地使用权性质改变带来的收益.例如，若将农业用地变更为城市建设用地，土地售价会立即暴涨，这种收益主要源于国家的国土空间规划，即中央允许地方对土地使用性质的改变，并非来自权利人的投资或劳动.土地（除了农村集体土地以外）都55--属于国家所有，国家所有权就包括开发权，不然还叫什么所有权？既然是国家所有，就是全民所有.因此，土地开发收益不能只归当地使用，至少中央应当拿大头，地方拿小头，以避免土地收益地方所有所导致的新的不公平和地方竭泽而渔、发土地财.因此，我国的土地开发权主要归国家所有，而目前与之相联系的土地出让金收入完全归属地方政府，显然不妥.由于主体功能区规划造成地区间土地开发权益不均衡，为了减少地区间围绕土地出让金而产生矛盾与利益冲突，笔者认为，应当尽快改革不利于主体功能区建设的土地出让金制度.首先，考虑到土地出让金收入规模巨大，因此必须纳入预算管理，强化预算监督.其次，在进一步明确中央与地方事权与财权关系的前提下，随着地方税体系的完善，应逐步提高土地出让金收入上划中央的比例，目前可以考虑将中央与地方的分成比例定为60: 40，以遏制当前愈演愈烈的“土地财政”趋势，中央政府土地出让金收入主要用于建立土地开发权生态补偿基金.最后，土地出让金收入主要用于增加对限制开发区与禁止开发区的生态补偿.2011年全国土地出让金总额达到3.15万亿元[4]，主要分布在大中城市，扣除用于“三农”支出后还剩余3万亿元.按照中央地方60:40分成，中央可取得土地出让金1.8万亿元，并主要用于对限制开发区与禁止开发区的生态补偿.具体补偿办法，可以也同样综合考虑限制、禁止开发区域面积和人口两个因素来确定.令：全国限制、禁止类开发区总人口为TR；全国限制、禁止类开发区总面积为TM；各省限制、禁止类开发区人口为Rn(n=1，2，3，4……)；各省限制、禁止类开发区面积为Mn(n=1，2，3，4……)；全国计划年度安排土地开发权生态补偿基金总额为TD；则中央对N省计划年度土地开发权生态补偿金额=（Mn／TM×50%+R n／TR×50%）×TD 注：公式中50%表示权重，这里表示人口与土地权重各占50%.显然，土地出让金制度的改革，一方面有利于抑制地方政府对土地的盲目、无序开发，保护了耕地和生态环境；另一方面体现了优化、重点类开发区域对限制、禁止类开发区域的土地开发权的补偿.3.2.3建立流域间生态补偿制度按照主体功能区规划的要求，江河源头的上游地区一般都界定为限制或禁止开发区域.由于江河有形，水流有道，流向固定，河（江）水流动的外部效应产生的受益受损主体相对明确，流域间生态补偿主体相对容易界定，江（河）上游区域保护水源，下游区域受益，下游区域理所当然应对上游区域进行补偿.同时，实行下游地区直接对上游地区补偿的制度，有利于体现“谁投资、谁受益，谁污染、谁补偿”的原则，也更加符合公平与效率的一般原则.但是，实践证明，由于有些流域跨度较大，涉及两个以上行政区域，利益相关者数量多，再加上缺少制度约束与政策引导，目前我国采取谈判形式并不能够有效解决流域间生态补偿问题.针对我国目前流域间一对一谈判方式造成生态补偿的低效率，笔者认为应当发挥上一级政府的调控作用，健全流域间生态补偿机制，建立政府主导下的流域间生态补偿制度.按照公共产品层次性理论，提高全国性（省际间）的生态环境质量是中央政府的职责，提高地方性（一定行政区域内部）的生态环境质量是地方政府的职责.因此，主体功能区建设背景下，凡是涉及到省际间的流域生态补偿问题，应当由中央政府出面解决，凡是涉及到县际间的流域生态补偿问题，应当由省级政府出面解决，以此类推.流域生态补偿资金主要通过“以水养水”的方式筹集，具体思路是：根据流域跨度决定其管理和权益归属，即跨省江河由中央政府收取水资源费和污水排放费，跨县江河由省级政府收取水资源费和污水排放费，以此类推；水资源费率、污水排放费率主要根据水环境容量、水资源的稀缺性程度以及流域治理难度综合确定，实行一河（江）一率；水资源费和污水排放费由环保部门和国税部门联合征收；对其收入建立流域生态补偿基金，水资源费主要用于弥补上游地区放弃开发的损失，水污染费主要用于对流域内生态环境治理.上级政府通过定期或不定期召集上下游流域地方政府，对具体的费率调整、资金使用、生态环境治理方案制定等问题进行协商.采取“以水养水”的生态补偿方式，一方面是在上级政府主导下，通过流域内各个地方政府之间共同协商来进行的（科斯定理的运用）；另一方面采取对下游地区收取水资源费和污水排放费的办法对上游地区进行补偿（庇古税方案）.显然，“以水养水”的生态补偿方式是对科斯定理与庇古税方案的有机结合.———————————————————参考文献：〔1〕主体功能区规划：重整河山？http://www.sina..〔2〕财政部.5年内开征碳税个人生活排放暂不征税；.2009-9-23.〔3〕马建堂.国际统计年鉴———2010[M].中国统计出版社，2010.〔4〕韩俊.深化农村土地管理制度改革依法保障农民土地财产权益[N].农民日报,2012-02-08（02）.56 --。
全国主体功能区规划(含图)-2011最新
全国主体功能区规划，就是要根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类，确定主体功能定位，明确开发方向，控制开发强度，规范开发秩序，完善开发政策，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局。
2011年6月初，《全国主体功能区规划》正式发布。
《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》全文如下：国发[2007]21号各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：为落实《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》确定的编制全国主体功能区规划，明确主体功能区的范围、功能定位、发展方向和区域政策的任务，按照2006年中央经济工作会议关于“分层次推进主体功能区规划工作，为促进区域协调发展提供科学依据”的要求，现就做好全国主体功能区规划编制工作提出如下意见：一、编制全国主体功能区规划的重要意义编制全国主体功能区规划，就是要根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类，确定主体功能定位，明确开发方向，控制开发强度，规范开发秩序，完善开发政策，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局。
编制全国主体功能区规划，推进形成主体功能区，是全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重大举措，有利于坚持以人为本，缩小地区间公共服务的差距，促进区域协调发展；有利于引导经济布局、人口分布与资源环境承载能力相适应，促进人口、经济、资源环境的空间均衡；有利于从源头上扭转生态环境恶化趋势，适应和减缓气候变化，实现资源节约和环境保护；有利于打破行政区划，制定实施有针对性的政策措施和绩效考评体系，加强和改善区域调控。
全国主体功能区规划是战略性、基础性、约束性的规划，是国民经济和社会发展总体规划、人口规划、区域规划、城市规划、土地利用规划、环境保护规划、生态建设规划、流域综合规划、水资源综合规划、海洋功能区划、海域使用规划、粮食生产规划、交通规划、防灾减灾规划等在空间开发和布局的基本依据。
推进主体功能区建设的财政转移支付制度探析
（ ） 政 转 移 支 付 的总 量 问题 一 财 随 着 １９ ９ ４年 国 家 分税 制 的 改革 ． 中央 政 府 占财 政 收 入 的 比重 有 了 显 著 提 高 ． 同时 中 央对 地 方 政府 的转 移支 付 额 度 也 随实 际 需 要 逐 年 上升 。然 而 财政 转 移 支付 用 于 实 现 基本 公 共 服务 均 等化 目标 规模 相 对来 说 还 是 过 小 ． 财政 困难 地 区 财 对
响 最 为 直 接 的 政 策 工具 ， 它的 实施 与 运 用 对 于 资 源在 区域 间 合 理 流动 以及 区域 经 济 协调 稳 定 发 展 ． 产 生 及 其 重要 将 而 具 有 基 础 性 的 影 响作 用
关键 词 ： 政 转 移 支付 ： 财 主体 功 能 区 ： 问题 ： 策 对
步提高。 ： 财政 转 移 支 付 政策 的实 施 有 利 于 主体 功 能 区 区域 公 ） 共 服 务 水 平 的提 高 公 共 服 务 均 等 化 旨在 强 调政 府 满 足 全 国 人 民最 为基 本 的 物 品 和 劳 务 需 求 ． 涵 盖 了 教 育 科 研 、 会 安 全 、 生 及 交 通 它 社 卫 等方 面 。 由于 优 化 开 化 、 点 开发 区域 基 础 设 施建 设 、 重 资源 环
尊 重 和维 护 的法 制 理 念 。
二 、现 有 财 政 转 移 支付 制度 对 完 善 主体 功 能 区建 设 的 有 待 完 善 之 处
度 。 通 过 财政 转 移 支 付 的 支撑 ． 而 不仅 解决 了此 区域 为 全 局所 作 出 的不 开 发 的牺 牲 补 偿 ．同时 也 使 得全 国生 态 环 境 得 以进
域 、水 资源 源 头 的大 部 分 西部 地 区和部 分 中部地 区列 入 了限 制 开 发 和禁 止 开发 区域 。 虽 然这 部 分 区域 拥 有 丰 富 的矿 产 资 源 和 其 它 自然 资 源 ， 而 政府 为 了保 护 生 态 环境 。 得不 限制 然 不 甚 至 禁 止对 本 区域 资 源 的 开采 利用 。 这 样带 来 的 后 果 不 仅加 大 了 当地 政 府 用 于 环 境 保 护 方 面 的支 出成 本 ．同 时 自然 资 源 的 限制 开 采 影 响 到 了本 区域 财政 收入 、区域 经 济 增 长 以 及本 地 居 民社 会 就 业 率 。因 此， 了协 调这 部 分 区域 利益 群 体 的 利 为
- 1、下载文档前请自行甄别文档内容的完整性，平台不提供额外的编辑、内容补充、找答案等附加服务。
- 2、"仅部分预览"的文档,不可在线预览部分如存在完整性等问题,可反馈申请退款(可完整预览的文档不适用该条件!)。
- 3、如文档侵犯您的权益，请联系客服反馈,我们会尽快为您处理(人工客服工作时间：9:00-18:30)。
主体功能区制度
主体功能区制度是中国建设部于2018年发布的一项重大政策，旨在改善城市建设的管理模式，促进城市规划建设的可持续发展。
策的发布为改善城市及其周边地区的环境提供了一种有效的解决方式，体现了中国政府的持久努力，推动城市空间结构及其可持续发展步伐。
二、定义
主体功能区制度定义了城市土地利用形式及其在城市发展中的角色，以此构建一个完整的城市和区域发展模式，确保城市具有一个强大的，有效的和可持续的城市规划及建设。
据该制度，城市被划分为核心功能区、优先发展功能区和支柱功能区，并且严格实施监督。
三、核心功能区
核心功能区是指城市发展过程中起着重要作用的区域，包括但不限于政府办公区、重要交通枢纽、城市经济中心、文化历史街区、公共空间等，它们是城市发展过程中不可或缺的部分，对维持城市的稳定和发展至关重要。
四、优先发展功能区
优先发展功能区是指需要在城市发展中进行重点优先发展的区域，包括文化旅游景区、创新技术产业园区、运动休闲娱乐区、科技合作园区等，它们是城市发展过程中重要部分，政府可以投入更多资源，以促进这些区域的持续发展。
五、支柱功能区
支柱功能区是指城市发展中提供必要的基础设施和服务的区域，包括贸易物流园区、低碳社区、社会包容性居住区、教育培训区、养老服务区等，它们是城市发展的基础，政府可以加强对其的监督，以保证其可持续发展。
六、利好效应
主体功能区制度的实施将带来诸多利好：
（1）它将改善城市规划管理，给城市建设带来更多便利；
（2）它将缩小城市土地利用形式的差距，建立均衡的城市发展结构；
（3）它将推动城市的节能减排，建设更绿色的城市环境；
（4）它将增强城市空间连接，提高城市效率；
（5）它将促进城市建设及其可持续发展。
七、实施
主体功能区制度的实施需要结合实际，采取多种综合措施，以此明确各种土地利用形式，并使其与城市发展目标相结合，从而实现可持续发展。
（1）在宏观规划层面上，应当制定一个合理的城市规划大纲，制定城市土地利用的定位，明确各个功能区的定位和边界，以及城市发展的目标和定位；
（2）在政策发布层面上，应当制定一系列城市建设及其可持续发展的政策措施，并明确对各种土地利用形式的管理和监督机制；
（3）在具体投资层面上，应当充分投入财力，支持各种功能区的建设，以便为城市发展奠定牢固基础；
（4）在技术支持层面上，应当建立一个完善的信息化系统，对各种土地利用形式进行全面监控；
（5）在公众参与层面上，应当引导公众参与政策制定及实施，充分发挥公众的积极性，为城市可持续发展做出更大的贡献。
八、结论
通过实施《主体功能区制度》，中国政府将更加积极地推动城市规划建设及其可持续发展，这将有助于改善城市环境，提高城市效率以及构建平衡发展的城市空间结构，它是中国政府为构建公平有效的社会发展路径而做出的重要举措。