建设政府投融资公司的必要性与可行性

建设政府投融资公司的必要性与可行性

综合分析近年我市国民经济和社会发展情况，恩平经济在实现多项经济指标高速增长的喜人形势下，难以掩盖诸多深层次、影响大的财政问题。社会经济发展遇到诸多瓶颈，传统产业优势日益衰缓消退，转型升级条件不足。新兴产业嗷嗷待哺，未能产生稳定税收源。四大工业园项目建设滞后，未能发挥应有效益。房地产市场趋向饱和，一次性增收利好因素逐渐消退。多年来，我市经济总量少、财政收入结构不合理的情况依然存在，缺乏稳定的财政收入来源。按照贯彻落实省《珠江三角洲地区改革发展规划纲要( 2008-2020)》、推进“产业、劳动力双转移”和市委、市政府《恩平市经济和社会发展第十二个五年规划纲要》既定的时间任务要求，预计明年开始，我市将遭遇部门单位基本公共经费增支、政策性增支、政府工程项目增支、政府债务还货等巨大财政压力，恩平经济面临新的挑战。在这种情况下，必须寻求一个行之有效、收入稳定、预期效益高的经济增长点，打造牢固稳定的财政收入来源，创造新的推动社会经济发展推动方式和模式，增进人民群众福祉，推动社会进步发展。

一、成立城市投资有限公司的基本思路与目的

城市基础设施是城市经济的“上游”产业，为改善投资环境，道路桥梁及环境治理等基础设施建设需要适度超前，以促进经济快速增长。经济的快速增长反过来又对基础设施建设提出更高的要求，因此基础设施建设与城市经济增长相互推动、相互制约。目前，我市城市基础设施建设落后，规划编制不够科学，土地利用指标不足等，日益成为制约经济发展的主要因素。为了城市经济更好更快地发展，恩平市政府应当加大对城市基础设施建设的投入。结合我市实际，建设一个集“承担城市基础设施、基础产业、能源、交通及市政公用事业项目投资、融资、建设、运营、管理任务；从事授权范围内国有资产经营管理和资本运作，实施项目投资管理、资产收益管理、产权监督管理、资产重组和运营；参与土地规划、储备、整理、熟化工作；整合城市资源，实现政府资源资本化，政府收益最大化”功能为一体的恩平市城市建设投资有限公司，打造成为恩平经济发展新的运营投资载体。通过资产运营增加财政收入，利用多渠道融资投资建设市政基础实施，长远达到经蓄城市、发展城市，繁荣地方经济的目标。这不但有必要，也是现实可行的。

恩平市城市建设投资有限公司是市政府开发、建设、经营城市的载体，其性质定位为国有独资有限责任公司，通过政府无偿划入国有资产作为运营资本，经营城市物业增加现金流，通过银行融资、适时引入战略合作投资人，经营全市土地资源、公有物业及其他国有资源，为城乡基础设施建设项目、重大产业项目和社会事业项目提供投融资资金服务保障，达到改良交通基础设施，改造城市面貌，提高资产使用效益，加快国民经济和社会发展，促进地方财政稳定增收的长远目标。

二、成立城市投资有限公司的必要性

（一）当前经济发展、财政收支形势决定政府必须着眼短期内大幅增加财政收入。

1．产业发展层次低、结构失衡。水泥、陶瓷、化工等支柱产业多为高能耗型，发展模式未能改变，依靠高污染、高投入、低产出来推动经济增长。陶瓷行业在生产过程中消耗掉我市大量矿产资源和能源，而产生的仅是初级产品。电声行业企业增值税增长不明显，建材化工企业新增长点未能体现。新兴产业集聚尚未成型，未能起到引领和支撑作用，引进的光电光伏、LED等高新技术企业仍处于起步阶段，产生税收源不明显。高能耗产业成为当前工业经济增长过程中最重要的变量。给全市企业带来了一定的负面影响。因此，调整产业结构，促进转型升级，大力发展一、二、三产业势在必行。

2. 2010年，我市财政收入虽然实现3

3.38%的增长，但是，财政收入总量少的现状未有大转变。市财政收入的增长靠第三产业、耗用资源性税收和一次性税收拉动，经济结构

失衡，近几年难以实现稳步增长。近年我市财税收入实现大幅增长，相当一部分来源于强化

征管、查漏补缺手段和物价上涨形成的增收。201 1年在1-7月的税收收入中，增值税收入3858万元，营业税收入5312万元，主体税种营业税收人大于增值税收入，两大税种收入91 70万元，与契税、耕地占用税等一次性税收入8698万元基本相当。主要税种、非税收入占GDP 比重呈显我市经济发展明显结构失衡。

3．财政收支矛盾突出，可能出现财政风险

一是政策性刚性增支出多，收不抵支。据测算，2012年市直部门及人员经费津贴、基层卫生院人员经费1.8亿元，教育发展专项资金、垃圾填埋场、水利设施、“六个一”工程、交通设施、重点园区专项资金等项目性支出达2.53亿元，合计增支4.33亿元。明年财政预算收入预计增长13%，增长7600万元，但远不足应对上述新增支出。

二是市财政无力筹措未来平均每年近3亿元的项目性支出巨大资金缺口。产业转移工业园建设预计未来两年基础设施建设缺口资金达3亿元多，如不尽快落实资金问题，园区建设面临“烂尾园”境地；各工业园用地指标紧缺，开垦耕地、省新增建设用地有偿使用费及回收闲置土地、“三1日”改造需投入大量资金；另外，锦江大桥、团结大桥、圣贵线、潭那公路、水湖高速出口等交通工程项目配套资金1.4亿元筹措迫在眉睫；水利工程配套资金分1.5亿元及教育创强1亿元也要于近几年陆续投入；5.74亿元政府性债务才刚进入还本期，2013年本息合计1亿元，201 5年本息合计达1.6亿元。另外，基本养老保险和早期离开企业职工补缴养老保险遗留问题潜在缺口也将在未来几年内浮现。

（二）当前我市土地资源、政府物业管理水平层次低，效益不高，需盘活处置，发挥其最大效用。

土地指标成为制约经济发展的主要矛盾。近年，省每年下达我市的农用地转用指标约300多亩，仅四大园区的用地就难以解决：市产业转移园区规划周地6224亩，但仅有用地指标2179亩；沙湖新型建材工业基地规划用地12 000亩，但开发面积只有6500亩；临港新型建材产业园区规划用地5000亩，也仅有用地指标1000多亩，供地形势极度紧张。新增的商业项目也就难以用新增用地指标解决，成为制约第三产业发展的主要矛盾：一是闲置建设用地面问题未能有效解决，无论是恩平城区、各镇的国有、私人工业用地、商住用地，都普遍存在闲置或低效使用现象。

二是老旧城区比较多；‘三旧”范围较广，容积率及建筑系数低下，秩序比较乱，影响城市整体面貌。

三是国有物业增值效果低下，老旧物业多，部分属“三旧”房产，由于缺乏资金投资更新，仅取得出租收入，部分甚至闲置，未能发挥应有效益。

四是政府资产（资源）运营主体不明确，缺乏统一有效管理。目前我市尚未有一家集融资功能、政府资产（资源）运营及城市建设功能为一体、具有法人资格的公司。“三产办”只是一个临设机构，不具法人资格，无民事行为能力，无法作为一个独立载体运作；天晟公司具有融资功能，但功能定位不健全，只侧重于土地运营。同时，各资产经营公司、各镇政府都在不同程度上运营国有土地。管理政出多门、运作松散，政府资源使用、运作效益不高，大局服务意识不足。

（三）交通基础设施破旧，城区“三旧”改造乏力，影响城市品位，改造升级势在必，但巨额资金筹措无门。

那吉公路、沙湖公路、良西至锦江温泉路段破烂不堪，那吉金山温泉面临降级境地；城区三旧房屋大量存在，影响城市品位，已影响了我市旅游服务业的发展。

三、成立通过恩平市城市投资有限公司的重要意义

（一）增加财政收入，缓解财政收支矛盾，解决政府性投资项目资金缺口

公司在借助政府行政力推动政府资产（资源）集中运营，完成前期开发、形象包装进入公开市场获利，并按章向市财政上缴收益，增加财政收入，缓解财政收支压力，有效解决产

业园及政府城市建设、公共事业支出等资本性支出问题，优化恩平基础设施建设，改善城市环境，提升恩平品位，打造文化城市、旅游城市。

（二）有效解决我市工业用地指标不足问题，为优质招商提供用地空间

通过回收闲置土地，压缩低效使用土地，实行“三旧”费改造，切实提高全市土地集约利用水平，增加政府用地储备，为优质工业项目、商业项目上马腾出用地指标。

（三）降低政府债务风险

公司利用政府注入资本，同时引入战略性合作伙伴实行市场化运作，分散运营风险，通过抵押融资、合作获取运营资金，开展资产运营获取利益，自主经营，自负盈亏，公司接受政府领导，但政府不对公司运作行为担保，政府无还货压力，政府性债务规模不再扩大。

（四）盘活资产，提高政府资产（资源）使用效益

政府的土地、物业、资源性国有资产以公司为载体进行集约运营，通过策划、投资、改造、包装优化资产品质，推出市场，实现资产增值，市场化运作的同时，不脱离与政府的决策、部署，实行资产运营市场效益与社会效益最大化。

三、恩平市城市建设投资有限公司运营的可行性分析

（一）成立城市投资公司符合国家法律、法规及政策规定

恩平市城市投资公司按《中华人民共和国公司法》、《企业国有资产管理法》等法律规定成立广和规范运作的国有独资公司，政府通过划拨注入资产为公司提供设立条件，并委

托市资产管理机构履行出资人权利。公司按“政府引导、支持、授权一企业主体运作一社会投资参与一市场化运作”模式独立经营、自负盈亏，产权清晰、责权明确。我国很多大中小城市都成立了功能近似的城市投资公司，也取得了很好的效果。

（二）公司实行市场化、专业化运作，依法规范管理，具备生存基础

一是公司按市场规则运作，订立《公司章程》、《运作规程》、《考核方案》等，是产权关系明晰的国有公司，遵循国家金融管理、国有资产管理、产权交易等制度；合理进行资

产与债务匹配、实行成本核算，按章缴纳税利。

二是公司在政府与市场化管理之间搭建了资产（资源）运营、城市建设的桥梁，使参与投资（战略合作伙伴）、地方政府投资载体将政府投资行为置于市场条件下，让政府行为和市场有效结合起来，公司通过财政投入、融资、合作等渠道筹措资金，进行土地开发利用、闲置或低效使用土地处置、城市建设改造，独立核算，自负盈亏。

三是政府以公司为载体，高效协调国土、规划、建设、发改等各个部门的职能，确保公司通过融资、投资取得资产（资源）在推进市场过程中各部门职能不缺位。公司完成土地收储、土地征收、旧城区拆迁等前期工作后，将国有资产（资源）通过市国土交易中心、市产权交易中心等合法的交易机构推出公开市场。

（三）资金筹措渠道多元多化，公司具备发展条件

公司成立后，政府注入资产（资源）注资，并通过运营政府经营性物业增加现金流，可由财政直接参与投资，也可向金融机构贷款，或通过各种合作关系吸纳社会投资，拓宽了融资渠道，公司后续发展具备广宽的空间。

（四）我市可统筹、运营的资产（资源）存量较大，公司运营具备发展空间

据统计，我市现有闲置土地4000乡亩，可直接运营的土地4000亩，城区及各圩镇可实行“三旧”改造房产占地面积超过1000亩，三大资产经营公司被查封抵押国有土地超过2000亩、出租低效使用未查封抵押土地超过1300亩，行事单位经营性资产665亩（建筑面积20716平方米，价值约2.14亿元入其他政府资源性资产如水资源、矿产资源开采权等也有一定量存在。城市空间资源充足，户外广告、灯箱、交通站台等市政设施的冠名权、开发权、运营权等公共资源亟待深度开发。

（五）公司通过政府推动资产（资源）统筹，具备先天优势

政府推动下各职能部门形成合力，加大对力度闲置土地回收，结合城市建设推进“三旧”改造，回赎被查封的优质资产，整合经营性资产处置，有条件情况下进行土地开发运营，公司完全有条件和能力利用这些资产（资源）赚取利润，打造第二财政，促进我市经济与城市建设的发展。