试论环境公益诉讼适格原告主体

试论环境公益诉讼适格原告主体【摘要】环境问题愈演愈烈，如何解决环境纠纷成为人们思考的重要问题，在探索有效的司法救济手段的同时，环境公益诉讼作为一种新型的诉讼，被越来越多的国家所确立。

而要想建立环境公益诉讼制度首先要确立环境公益诉讼的适格原告主体。

关于原告主体的确立存在很大争议，本文总结了我国现有法律确立的环境公益诉讼的原告主体，并对其进行合理性的分析。

提出扩大原告资格的范围，列举其依据，并将直接受害人、社会一般公众、社会组织、检察机关和后代人列为环境公益诉讼的适格原告。

【关键词】原告环境公益诉讼适格主体环境侵权环境公益诉讼即有关环境保护方面的公益性诉讼，近年来由于自然人、法人、或其他组织的违法行为或不作为，使环境公共利益遭受侵害或即将遭受侵害时，法律允许其他的法人、自然人或社会团体为维护公共利益而向人民法院提起的诉讼。

环境公益诉讼，是保护环境的重要武器，对此新型诉讼制度，各国称呼不一致，如环境民众诉讼、环境公民诉讼等，但其内涵基本一致。

实践证明，环境公益诉讼制度对于保护公共环境和公民环境权益起到了非常重要的作用。

而建立完整的环境公益诉讼制度的第一步就是要确立环境公益诉讼的适格原告主体。

一、环境公益诉讼原告主体资格的发展（一．）环境公益诉讼原告主体资格概念环境公益诉讼的原告资格是指在环境公益遭受损害或有遭受损害之虞时，可以合法启动环境公益司法救济程序的资格。

原告资格与原告地位不同，原告资格从受到具体侵害时起就已经取得，原告地位则是具有原告资格的人诉至法院后在诉讼的过程中所拥有的法律地位。

环境公益诉讼的原告应该主要地由环境公益诉讼的宗旨或者建立环境公益诉讼的根本目的来决定，同时参考其他的利益因素。

从本质上说，环境公益诉讼问题的提出源于环境的整体性，正是环境的这一特性决定了任何对某一资源或某一区域环境的损坏，都将可能遭致对环境整体性的破坏，任何一个污染行为，都将直接或者间接的损害公众潜在的环境利益。

因此，环境公益诉讼原告主体资格的确定必须以最大限度的保证环境公益的实现为标准。

（二）国外原告资格的发展环境公益诉讼的发源地是美国，1970年美国颁布的《清洁空气法》首创了著名的“公民诉讼条款”，规定任何人可以对污染空气的行为提起诉讼，而不需要原告证明有任何法律上的利害关系或利益遭到了侵犯。

在美国，私人还没有取得所有环境公益诉讼的起诉资格，1972年制定的《清洁水法》中对原告资格进行了一定的限制，其中将“公民”限定为“其利益受到严重影响或者存在受到严重影响可能性者”，即要求的原告须具有“实际损害”虽然美国的环境公益诉讼还不够完善，而且历史进程极为缓慢而曲折，但总算是在环境公益诉讼方面打破了传统定势，给各国环境纠纷解决制度树立了很好的榜样。

英国的《污染控制法》就有“对于公害，任何人均可起诉”的规定。

1994年修订的第三版《英国皇家检察官准则》将“公共利益检验”作为提起公诉的条件之一，而代表政府参与民事诉讼“被列为检察总长各项职权之首”，也就是说，总检察长不但可以代表公共利益主动请求对行政行为实施司法审查，而且还可以在私人没有起诉资格的时候帮助私人申请司法审查。

如果总检察长不愿意履行这项指责，个人可以请求总检察长让他自己去督促诉讼。

如果总检察长允许，就可以由个人提起诉讼，即通过出借总检察长的名字，使得禁止令和宣告令这些基本上是捍卫私人权利的救济转而成为保护公共利益的公法救济，检举者才是实际参与诉讼的人。

为加强国家对环境公害诉讼的干预，英国还建立了由公共卫生监察员代表公众利益进行群体诉讼的制度。

印度早在1986 年的环境法中规定了公益诉讼条款，并且通过判例不断扩展环境行政公益诉讼的原告资格，最终赋予全体公民。

该国明确规定所有公民都享有起诉权，世界范围内尚属首次。

法国对环保团体提起公益诉讼采取了开放的立法态度，赋予环保团体更多的诉讼权利。

主张由环保团体代替受害人提起环境公益诉讼，通过借助环境公益诉讼的胜诉来保障特定的公民的人身、财产权益，进一步维护公共环境利益。

除了团体诉讼以外，法国还是最早出现由检察官代表国家参与民事诉讼的国家，早在1906年，法国的法律就赋予检察官在公法秩序受到损害时，为维护公法秩序提起民事诉讼的权力。

如今，参于民事诉讼在法国已经成为检察官的重要职权，公共秩序受到损害时，检察机关可以以国家利益和社会公共利益的保护者，作为主要当事人(联合当事人)提起公益诉讼。

（三）中国环境诉讼原告资格在我国，人们权利意识在增强，环境公益诉讼的案件逐渐增多，但由于诉讼法领域理论和立法发展的滞后，公民提起环境公益诉讼往往找不到可以直接援引的法律依据，而现行的诉讼法对原告资格进行了比较严格的限制，强调“直接利害关系原则”，致使司法实践中出现大量的环境公益诉讼案件被法院裁定不予受理或驳回起诉。

法条《民事诉讼法》108条第1项规定：“原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。

”“直接利害关系”意味着原告必须是被侵害的实体性权利的享有者，且这种权利必须是原告“专属性”或“排他性”的享有。

[4] [4]柴发邦.民事诉讼法学[M].北京:北京大学出版社,1992.236二．环境公益诉讼原告的主体问题1. 范围。

、2.危害一是公民、法人、其他组织。

在针对环境污染和自然资源破坏的诉讼中，有民事权利能力和民事行为能力的公民，只要他与环境污染者、自然资源破坏者的行为有一定利益关系，不管这种利害关系是实际已经存在还是可能发生在将来，只要能证明有这种利益关系，都有权提起诉讼。

赋予每个公民防治环境污染和自然资源破坏的权利，能够更好的防范危害的发生，维护我们共同居住的生态环境。

二是环境保护公益组织。

我国《社会团体登记竹理条例》第2条规定:本条例所指社会团体，是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非盈利性社会组织。

由此可见，环境保护公益组织一般意义上可以界定为，由民间团体、个人依法建立和参加并有自己独立的章程、组织机构、决策程序和独立资金来源的非赢利性组织，主要从事环境保护的公益性活动的社团。

公民个人在环境保护诉讼中，往往处于弱势地位，在这种情况下，民间社会团体的环保组织蓬勃发展，成为与政府和市场抗衡的第二种力量，并因其公益性、专业性、志愿性、民主参与、多元利益代表性等，能更有效的解决复杂的环境问题。

因此赋予环保公益组织环境公益的诉权，具有积极的现实意义。

三是检察机关。

历来检察机关都被认为是政府的代表，是公共权益的维护者。

有的地方官员为了追求所谓的政绩，对土地乱批乱建，造成环境的破坏和浪费情况。

政府的环境行政行为使行政相对人十分广泛，虽然环境公益诉讼制度解决了公民个人不因直接利害关系，可以为公共利益提起诉讼的权利，但个人行为方式诉讼成本太高。

因此会形成一些公共利益受害而无人过问的尴尬场面。

因而恢复检察机关公诉制度，由代表国家具有公诉权的检察机关作为起诉人，可以实现以公权来制衡公权的目的。

在司法实践中，也己经出现了由检察院代表国家对国有资产流失等案件提起公益诉讼的案例。

二．现行环境公益诉讼原告主体的问题（一）《民事诉讼法》第108 条强调原告必须是实体权利受到侵害的人，而我国民事诉讼法所采取的是比较彻底的原告一元化，即有权发动诉讼的原告只能而且必须是受害者本人，而环境公益是一种比较抽象的社会公共利益，有时难以确定一个直接的、具体的受害者担当原告，这显然对环境损害的受害人非常不利。

《行政诉讼法》第41条规定原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。

最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第12条借用第三人的概念规定利害关系人的原告资格，对于纠正作为原告必须是行政机关相对管理对象的错误观点具有一定意义，而实际上“第三人”仍然与具体行政行为有事实上的利害关系或可能有事实上的利害关系，这些规定大大限制了我国行政诉讼的原告范围，一般公民因环境公益受损提起行政诉讼时，法院往往以原告与环境损害结果之间无利害关系为由驳回起诉。

《刑事诉讼法》中授权检察机关可以对危害国家利益、社会公共利益的犯罪行为，向人民法院提起刑事诉讼，除此之外，立法上没有关于公益诉讼的踪迹，就更无法对损害环境公益的行为追究法律责任。

我国现行法律对诉讼资格的严格限制，非常不利于对公民环境权益和环境公益的保护。

对于环境污染行为，如果一些环境行政机关不履行其法定职责，对环境资源破坏行为采取放任的态度，甚至包庇企业污染环境等，受害人又因某些原因无法提起诉讼，其他人员根据法律规定是无法提起行政诉讼的，则该行为将无人制止，其结果将是非常严重的。

有一些环境行政行为没有明确的相对人，由于不存在明确的受损害对象，这类行政案件由于缺乏适格的原告而使公民环境权益和环境公益被摒弃在司法保护范围之外。

注释。

第一，法律不应当阻止人们为社会公益做贡献。

法律应该鼓励任何人为社会公益做贡献。

按照该理念，任何单位和个人都可以作为公益诉讼的原告。

换而言之，如果某行为是为了促进社会的良好发展，为社会公共利益服务，那么，法律制度就应该鼓励该行为。

因此，任何单位都应该有公益诉讼主体的资格。

第二，法律地位不同，其诉讼主体资格也应有所区分，不同的主体可以提起不同的公益诉讼。

因个人能力、知识等方面的差异，并不是所有人提起公益诉讼都能发挥维护公共利益的作用。

为避免浪费社会资源，应该对诉讼主体的资格有所区别。

本人认为，可以对诉讼主体资格做如下区分：一是公民个人应结合自身的能力和关注点，在一定范围内提起环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼。

例如，作为一个环境法专业的教授，可以作为诉讼主体提起环境公益诉讼，但不能提起房地产领域或消费领域的公益诉讼。

二是民间环保组织、社会团体可以就其组织章程和工作范围内的事项提起环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼，比如，“自然之友”作为民间环保组织，可以提起环境公益诉讼；但是，爬山协会或者体育协会就没有提起环境公益诉讼的资格。

第三，行政机关应在其穷尽行政手段后仍不足以保护公共环境利益时提起环境民事公益诉讼。

行政机关提起环境民事公益诉讼的前提是已经充分行使了法律法规赋予的行政权力，穷尽了诸如处罚、责令停产停业等所有的合法手段。

本人并不赞成行政机关在没有行使其应当履行的处罚、责令停产停业等法定职责之前，就以为受害人索赔为由提起公益诉讼。

对于没有直接受害人的环境污染，行政机关可以提起只为了公共利益的诉讼。

比如，江河湖泊里发生水污染导致鱼死亡，跟个人没有任何关系，农业部门应该提起公益诉讼，代表国家要求赔偿；船舶石油泄漏污染河流和海洋，海洋局应提起公益诉讼要求赔偿。

第四，检察机关应当在穷尽其法律监督和起诉犯罪职能后仍不能保护公共利益时提起环境公益诉讼，而且应当主要是环境行政公益诉讼，而不是针对有明确受害人的环境民事公益诉讼。