国内外土地复垦现状及经验

国内外土地复垦现状及经验

发表日期：2004年6月5日

朱晓冬

（中国地质环境监测院）

一、我国矿山待复垦土地资源现状

我国正处于工业化快速发展阶段，大规模的生产建设活动挖废、塌陷、压占了大量土地资源，使原本就十分紧张的耕地保护形势更为严峻。

据粗略估算，目前我国各种人为因素造成破坏废弃的土地约1333万公顷（2亿亩）左右，约占耕地总面积的10%以上，其中仅采矿破坏的土地面积就达600万公顷（9000万亩）。

这些被破坏的土地多数为基本农田，土壤肥沃，集中连片，水、电、路等基础条件较好。如能按照“因地制宜，综合整治，宜耕则耕，宜林则林，宜渔则渔，宜草则草”的原则进行复垦利用，则可产生巨大的社会效益和经济效益：约有60%以上的废弃地可以复垦为耕地，每年可新增加粮食270亿公斤；30%可以复垦为其它农用地，可新增产值405亿元；10%可以复垦为建设用地，可满足我国4～5年的建设需要，按每亩10万元的价格进行有偿出让，国家财政还可收取出让金9000亿元。

因此，为贯彻“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策，实现社会可持续发展、土地资源可持续利用，加快建设资源节约型社会，土地复垦作为切实有效的耕地保护措施已越来越得到政府和社会的认可与重视。

二、我国土地复垦取得的成绩与存在的问题

自1989年国务院颁布实施《土地复垦规定》后，土地复垦工作已逐步引起各级政府、有关部门和广大群众的重视。国土资源部除了在采矿权登记会审工作中纳入土地复垦的评价因素外，每年还利用部分新增建设用地有偿使用费开展土地复垦工作。同时，在2003年印发的《全国土地开发整理规划》中规划了冀东煤炭钢铁基地、晋陕蒙煤炭化工基地等11个土地复垦重点地区，为今后的工作指明了发展方向。各地也结合实际情况，制定了相关政策。如河北、山西、江苏、安徽、宁夏、辽宁、海南等地，就在一定范围

内针对某一种类型的生产建设破坏土地的复垦，规定了收缴土地复垦费或收缴土地复垦保证金；浙江、山东、内蒙等地则以地质环境保护条例的形式对矿区土地复垦工作提出了要求。经过社会各界的共同努力，15年来，全国土地复垦率已从《规定》实施前的2%，上升到12%。

在取得成绩的同时，也要清醒地认识到还有不少问题亟待解决。

1.政府和社会对于土地复垦工作的认识尚未到位。很长一段时间以来，各级政府、各企业将GDP的增长率看作衡量自己工作成绩的主要指标，甚至是唯一指标。将发展经济与保护资源、保护环境绝对化、对立化，忽视、漠视对资源和环境的保护，结果造成巨大损失和严重后果。如采矿业，作为国民经济和社会发展最前端的基础性产业，它为我国的经济建设作出了巨大贡献，但由于过分强调经济效益，忽视了土地的保护和资源的合理开发，结果造成了非常严峻和突出的矿山环境问题：土地破坏、水土流失、土壤退化、植被破坏、地质灾害频发、“三废”污染加剧等。

2.土地复垦的法制体系建设仍需加强。国外一些发达国家都有专门的法律或法律体系来确保矿区土地复垦工作的顺利开展，但我国目前还没有一部专门的土地复垦法律，这与我国的资源环境战略以及土地复垦的形势和任务不相适应。正在实行的《土地复垦规定》是计划经济的产物，可操作性差，随着情况的不断发展变化，已不适应市场经济的发展和土地复垦实际的需要。新修订的《土地管理法》、《矿产资源法》、《环境保护法》和制定的《煤炭法》、《铁路法》等法律中虽然都有土地复垦方面的规定，但仍有很多原则性问题无法得到解决。如新中国建立之前和计划经济时期所形成的矿山开采破坏的土地和无法寻找矿主破坏的土地由谁来复垦？谁来承担复垦责任？土地复垦过程中，各方责、权、利关系应遵循怎样的原则？如何进行监督等都不太明确。所以必须尽快建立相应的法律体系，使土地复垦有法可依。

3.需要切实可行的措施保障土地复垦资金投入。以美国为例，除了用法律手段规定复垦责任人的复垦义务外，还通过实施复垦保证金制度，确保土地复垦有充足的资金来源；针对历史遗留下来的土地复垦问题，则通过建立废弃矿山复垦基金加以解决。在我国，由于缺乏有效的措施且各方面重视不够，土地复垦的资金渠道无法保持通畅，每年复垦土地的数量远远跟不上破坏土地的数量。另一方面，对于计划经济时期遗留下来的土地复垦问题，有关各方也没有提出切实可行的解决方案。所以如何确保充足的资金来源是我们当前急待解决的难题。

4.土地复垦工作需要在制度、机制等方面进一步创新。由计划经济转变

为目前的社会主义市场经济，要做好土地复垦工作。首先要在理论上进行研究，结合国外发达国家的经验和我国国情，探索出切实可行的道路。其次还要在协调机制、约束机制、监督机制等方面制定相应的配套政策：由于土地复垦属于地政工作的范畴，但又与矿产开发、地质环境保护有着密切的联系，所以需要地政和矿政密切配合，加强协作。由于土地复垦与广大群众的利益密切相关，要做好这项工作需要群众的积极参与，所以还要出台一些政策，鼓励社会监督、群众监督。再次，还要在适当的时候实行土地复垦保证金等制度，为土地复垦创造良好的制度环境。

三、国外土地复垦经验

美国、澳大利亚、加拿大等国的土地复垦率达到了50%以上，取得了为世人所瞩目的成就，其中关键就在于他们建立了一套较为完善的土地复垦制度。

在美国，矿区复垦的管理工作主要由内政部牵头，由内政部露天采矿与复垦办公室负责实施，矿业局、土地局和环境保护署等部门协助对与本部门有关的土地复垦工作进行管理，各州资源部负责辖区内矿区的复垦工作。美国矿区复垦管理的主要做法，一是建立健全法规，美国的露天采矿与复垦法早在1977年就已经颁布并实施，并在1990、1992年经过了两次较大规模的修改和完善。二是划定矿区复垦的界限，将矿区复垦分为法律颁布前和法律颁布后，使恢复治理工作责任明确。对于法律颁布后出现的矿区生态环境破坏问题，一律按照“谁破坏、谁复垦”原则解决；对于法律颁布前已废弃的矿区，则由国家通过建立复垦基金的方式组织恢复治理。其中，复垦基金主要包括现有采矿企业缴纳的费用（开采地表煤每吨缴纳35美分，开采地下煤每吨缴纳15美分，开采褐煤每吨缴纳10美分）、滞纳金、罚款、捐款等。三是建立开采许可证制度。政府规定，不持部或州颁发的许可证，任何单位或个人不得进行采矿；矿山开采都应递交内容翔实并包括复垦规划的申请，对不遵守规定的企业和个人，管理部门有权终止、吊销或撤销开采许可证。四是实行矿山复垦保证金制度。即生产建设企业的经营者为履行土地复垦义务，按政府规定的数量和时间缴纳保证金，如果企业按规定履行了土地复垦义务并达到政府规定的恢复标准，政府将退还该保证金，否则政府将动用这笔资金进行土地复垦工作。

在澳大利亚，矿区土地复垦管理工作主要由环境局负责，他们的多种复垦技术世界领先。他们认为采矿是一种暂时性的土地利用方式，土地复垦就是要将干扰过的土地恢复到稳定和有生产能力，且适合社区或社区能够接受

的状态。澳大利亚的土地复垦一般要经历以下阶段：初期规划、审批通过、清理植被、土壤转移、存放和替代、生物链重组、养护恢复、检查验收。它也执行复垦保证金制度，并且基于鼓励和推广的目的，它会要求复垦工作做得最好的几家矿业公司只缴纳25%的复垦保证金，而其他的公司则必须100%地缴纳。

由于以前对土地复垦工作的漠视，澳大利亚存在着个别较为严重的历史遗留问题，如北领地的Rum Jungie铀、铜矿以及塔斯马尼亚州的Mount Lyell 铜矿（开采了100年）至今都因无法复垦而满目疮痍、惨不忍睹。但通过建立完善的制度和有效的措施，澳大利亚的土地复垦工作现在取得了长足进步。例如新南威尔士州Bridge Hill Ridge以前的砂矿区，经过复垦后，与周围环境融为一体，现已归入Myall Lakes国家公园；奥尔科公司（Alcoa of Australia Limited）因其在复垦方面的卓越表现而成为唯一获联合国环境规划署（UNEP）“全球500佳环境成就奖”的矿业公司。

其他国家也有较为完善的复垦制度，如巴西的“退化土地复垦计划”、西班牙的“采矿破坏区复垦计划”、加拿大安大略省的“闭坑计划”等。这些制度在有关的法律、法规中都有明确的说明，有的甚至制定了专门的法律来保障其得以贯彻执行。