现代治理理论解读

现代治理理论解读

一、传统的政府治理模式

西方传统的治理模式是为了适应工业社会的政府组织模式而建立的，属于典型的官僚制，它以威尔逊(Wilson)《行政学之研究》、古德诺(Goodnow)《政治与行政》和罗纳德·怀特(White)的政治--行政二分法为基础，以马科斯·韦伯(Weber)《新教伦理与资本主义精神》与《社会和经济组织理论》的科层官僚制为基本框架，是19世纪以来西方各国公共行政的主导范式。传统治理模式的主要理论基础为:1、政治--行政二分法，其代表人物为威尔逊和古德诺。威尔逊认为，行政与政治不同，行政管理的领域是一个事务性的领域，行政管理问题并不是政治问题。古德诺进一步发展了威尔逊的学说，他提出政治是国家意志的表达，而行政是这种意志的执行。政治不应受到政治及政党的因素的影响。2、科层官僚制。马克斯·韦伯抽象出了公共行政的工具理性原则，对公共行政的体系进行了明确的形式合理性设计，其核心是适应行政发展需要而形成的基于明确的技术化、理性化和非人格化的权威型层级管理体制。

B·盖伊·彼得斯(Peters)把传统的政府治理模式的基本特征概括为:1、设想一个政治中立的公务员制度，这个概念是与“政治--行政二分法”和“权限中立”等概念相关联的，其基本思想是指公务员不应该有明显的政治倾向;2、实行层级和规章制度式管理;3、政府内部组织的永久性和稳定性，公务员通常被看作是一种终身职业;4、制度化的公务员制度，是指应该建立一个制度化的公务员制度，并把它当作一个法人团体来进行管理;5、内部管制，公务员应该毫不迟疑地接受和响应其名义上的政治家发布的政策命令;6、平等，主张公务员处理公务时应秉公运用法规，平等对待所有顾客。[i]传统的政府治理模式曾在公共事务的管理中发挥过重要作用，这一行政范式具有保持组织一致性和连续性的作用，有助于追求机械效率和促进组织的技术理性，在实践中曾表现出历史进步意义。但其也具有明显的不足:一是官僚制倾向于排斥民主参与;二是官僚制的过分刚性，缺乏灵活性;三是官僚制的膨胀会丧失原来的效率优势。随着西方国家由工业化社会向后工业社会转变，这种模式受到了严峻的挑战。

二、新的政府治理模式的理论范式介绍

新的政府治理模式是在对传统治理模式的批判和修正的过程中建立起来的，也是伴随着当前广泛应用的新公共管理的兴起而提出的，这也是当今政府改革和探索的过程。在这个过程中，众多的学者从不同角度对新的政府治理模式进行了概括，较有影响的主要有以下几种理论范式:

1、戴维·奥斯本(Osborne)和特德·盖布勒(Gaebler)的“企业化政府”模式。这个于上世纪90年代初提出的模式代表了新公共管理的核心理念，它的主要内容是公共管理的自由化和市场化取向，管理者必须从政府的繁文缛节中解脱出来，在公共部门内部创立内部市场，把私人部门的管理实践和方法应用于公共部门。企业化政府的基本原则是:(1)催化的政府，“掌舵”而不是“划桨”。(2)社区所拥有的政府，授权而不是服务。(3)竞争性的政府，将竞争机制引入服务的供给之中。(4)使命驱动的政府，转变规则驱动的组织。(5)结果导向的政府，关注的

是结果，而不是投入。(6)顾客驱动的政府，满足顾客的需要，而不是满足官僚机构的需要。

(7)有事业心的政府，有收益而不只是开支。(8)有预见的政府，预防而不是治疗。(9)分权化的政府，从层级节制的等级制到参与和协同。(10)市场导向的政府，通过市场的杠杆作用来调控变化。[ii]

2、E·费利耶(Ferlie)的四种模式。英国学者费利耶认为在当代西方政府改革运动中，至少出现了四种不同于传统的政府治理模式的新模式，这四种模式及其特征分别是:(1)效率驱动模式。这种模式代表了将私人部门管理方法引入公共部门管理的尝试，强调公共部门与私人部门一样要以提高效率为核心。(2)小型化与分权模式。这种模式的特征是组织的分散化和分权，加强组织的灵活性。(3)追求卓越模式。它强调价值、文化、习俗和符号等在实际行为的形成过程中的作用，强调组织文化、组织学习和组织发展。(4)公共服务取向模式。它关心提高服务质量，强调产出价值，但同时注重私人管理方式的应用。[iii]

3、B·盖伊·彼得斯(Peters)的“政府未来的治理模式”(The Future of Governing)。彼得斯针对传统的官僚制政府治理模式的种种弊端和问题，提出了当代西方政府改革实践中正在出现的四种治理模式，其内容和特征分别是:(1)市场式政府。它相信市场是资源配置的最优方式，而政府的自利倾向不可避免，所以要破除政府垄断和引入市场机制，分散决策和政府执行权力。

(2)参与式国家。它倾向于建立更强的民主机制来向政府传达信号，更为关注较低阶层的员工和组织的服务对象。因此，公共组织的结构应该更为扁平，可以建立新的机构以弥补传统政府的不足。(3)弹性化政府。它是指政府有应变能力，能够有效回应新的挑战。因此可以不断撤销现有组织，避免组织僵化。(4)解制型政府。它的本质是用其他的控制形式来代替法令规章的控制，解除部分政府管制领域的内部控制将会使公共部门更有效率，认为公务员大都是具有奉献精神和有才能的人。因此，公共利益可以通过一个更积极、束缚较少的政府来实现。[iv]

4、詹姆斯·N·罗西瑙(Rosenau)的全球治理(Global Governance)模式。全球治理模式兴起于90年代末期，是为了适应全球化时代的处理全球公共事务的治理方式。由于全球治理理论是一个崭新的理论体系，所以至今对全球治理并没有一个明确和一致的定义。全球治理理论的创始人詹姆斯·罗西瑙用“没有政府的治理”来概括了这样一种新的国际事务治理方式，将全球治理定义为“在国际政治领域中一系列活动领范围内的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。尽管国际社会处于无政府状态，但是通过个人与个人之间的利益调整、组织与集团之间的利益调整以及国家之间的利益调整，最终能形成人类的共同利益。”[v]全球治理的内容包括:(1)全球治理的价值是超越国家、种族、宗教、意识形态和经济发展水平之上的全人类的普世价值。(2)全球规制是维护国际社会正常的秩序，实现人类普世价值的规则体系。(3)全球治理的主体是制定和实施全球规制的组织机构，包括政府、政府间组织和公民社会组织。(4)全球治理的对象是影响全人类的跨国性的全球公共问题。(5)全球治理的绩效体现为国际规制的有效性。[vi]

5、网络治理模式。网络治理就是为了实现与增进公共利益，政府部门、私营部门、第三部门和公民等众多主体彼此合作，在相互依存的环境中分享权力，共同管理公共事务的过程。[vii]网络治理的内容包括:(1)网络结构将成员组织各自的核心优势经过主动优化、选择搭配，

相互之间以最合理的结构形式结合成一个优势互补、相互匹配的有机体，收到了1+1>2的整体协作效应。(2)网络治理结构中的每个结点都有能力和动机相互合作，都能在不断的互动、协作中获取“网络利益”，从而实现自身利益的最大化。(3)信息结构从传统的纵横方向向网络化、交互化方向转化，各个结点都能在网络上适时获得所需的各种信息。

6、珍妮特·V·登哈特(Denhardt)和罗伯特·B·登哈特提出的“新公共服务”(New Public Service)模式。这是近几年针对作为新公共管理理论核心的“企业家政府”理论的缺陷的批评而建立的一种新的公共行政理论。“它本质上是对新公共管理理论的一种扬弃，提出和建立一种更加关注公民价值和公共利益、更加适合于现代公民社会发展和公共管理实践的新的理论。”[viii]新公共服务的主要观点是:(1)服务于公民，而不是服务于顾客。它强调在公共行政人员和公民之间建立一种协作与信任关系，而不是对“顾客”或“消费者”的消费作出反应。(2)公共利益是目的，而不是副产品。重新肯定公共利益在政府服务中的中心地位，它要求建立的社会愿景的核心就是广泛的公共对话。(3)重视公民权胜过重视企业家精神。公共行政官员要与人民分享权力，重视人民和第三部门的作用和地位，重新定位管理者为负责任的参与者而非企业家。(4)战略的思考，民主的行动。满足公共需要的政策和项目可以通过集体努力和合作过程得到最有效并且最负责的实施。(5)承认责任并不简单。公务员除了应该关注市场，更应该关注法律、价值、规范和公民利益。(6)政府的职能是“服务”，而不是“掌舵”。政府不再是直接提供公共服务，而是作为中介者和调停者。(7)重视人而不只是重视生产率。共享公共政策的制定能力，强调的是组织所期望的目标和理想，它的特征在于社会的相互尊重和支持。[ix]

在这些公共治理理论的整体框架下，所呈现出来的是这样的一个共同特点:在一个民主的变革的时代里，政府组织、私人组织和第三部门等一切社会组织之间的关系格局呈现出了多中心与网络化的趋势。

奥斯本和盖布勒的“企业化政府”模式是新公共管理运动中的代表模式，它要求公共服务的民营化和市场化，在这种治理模式的指引下，西方国家尤其是美国在公共服务领域进行了多元化调整，打破政府垄断公共物品供给的局面，近一步提高政府的绩效。费利耶的效率驱动模式和彼得斯的市场式政府模式是也民营化的代表模式。治理固然要追求绩效，但其更为重要的是体现民主、公平和参与等价值观，网络治理模式、彼得斯的参与式国家模式和登哈特的新公共服务模式就是这种趋势的代表模式。治理在更高层面上的发展就体现为全球治理，它超越国家和种族，追求全世界人民的共同利益，是具有全人类意义的治理模式。