我国城乡教育一体化改革的若干理论问题_刘海峰

2011年第11期Theory and Practice of Education◇刘海峰我国城乡教育一体化改革的若干理论问题城乡一体化发展是目前我国经济发展和社会转型时期的重大战略。

近年来，随着各地城乡一体化综合配套改革的深入发展，城乡教育一体化改革也如火如荼地开展起来。

然而，从全国各地的城乡教育一体化改革措施来看，人们对城乡教育一体化改革的科学内涵、基本特征、目标导向和发展阶段等问题还存在诸多困惑。

因此，构建完善的城乡教育一体化基本理论对当前的城乡教育一体化改革是一个亟待解决的理论问题。

一、我国城乡教育一体化改革的科学内涵关于城乡教育一体化改革的内涵，不同的学者有不同的界定。

如河北师范大学的王克勤先生认为：“城乡教育一体化是指在教育发展中，把城乡教育置于由城市和乡村所构成的同一个大系统之中，打破城乡二元经济结构和社会结构的束缚，把它们视为同一个整体，以系统思维方式，推动城乡教育相互支持、相互促进、协调发展，共同实施教育的现代化。

”〔1〕北京师范大学的褚宏启先生认为：“城乡教育一体化是指统筹城乡教育发展，整合城乡教育资源，打破城乡二元经济结构和社会结构的束缚，构建动态均衡、双向沟通、良性互动的教育体系和机制，促进城乡教育资源共享、优势互补，推动城乡教育相互支持、相互促进，缩小城乡之间的教育差距，有效消除地域、经济等原因导致的教育不公平，改变农村地区教育的落后状况，使均衡化的公共教育服务覆盖城乡全体居民，实现城乡教育均衡发展、协调发展、共同发展。

”〔2〕辽宁教育研究院的李海潮先生则认为：“城乡教育一体化就是随着经济社会的发展，为了满足城乡居民对物质和精神生活的共同需求，缩小城乡教育的差距，把城市教育与农村教育作为一个整体，通过政府及其教育行政部门的科学统筹谋划，通过体制改革和政策调整，切实打破城乡教育二元结构，使城乡教育互相融合、互相促进，并在规划发展、体制机制、政策保障、资源配置和内涵建设等方面达到一体化，实现城乡教育协调、均衡、可持续和共同发展，最终实现城乡教育共同现代化的过程。

”〔3〕从这三个有代表性的概念来看，随着时间的推移，学者对城乡教育一体化改革的内涵认识越来越深入。

三者之中，李海潮先生的定义把城乡教育一体化改革既视为一种体制机制改革，又视为一个动态的发展过程，可能更接近城乡教育一体化改革的本质。

城乡教育严重失衡的根源在于城乡二元结构，而我国城乡二元教育结构是长期历史形成的：20世纪50年代是我国城乡二元结构的形成期。

1952年政务院颁布的《关于劳动就业问题的规定》、1953年政务院颁布的《关于实行粮食的计划收购和计划供应的命令》、1957年国务院颁布的《关于各单位从农村中招用临时工的暂行规定》以及1958年全国人大常委会通过的《中华人民共和国户口登记条例》，以法律法规的形式从就业、口粮、户籍等多层面切断了城乡之间的正常流通，于是，我国城乡二元结构逐渐形成。

20世纪六七十年代是我国城乡二元结构的巩固期。

应该说，20世纪五六十年代的城乡二元结构是适合我国当时社会摘要：城乡教育一体化改革是我国教育发展的战略选择。

其中，城乡教育体制改革过程是城乡教育一体化改革的本质，具有中国特色的城乡教育一体化是城乡教育一体化的基本特征；城乡教育一体化改革分为初级、中级和高级三个历史发展阶段，其目标是构建城乡教育新体制、新机制，最终目的是推进城乡教育公平、提高教育质量。

关键词：城乡教育一体化；改革；发展262011年第11期Theory and Practice of Education实际的，对稳定我国城乡社会秩序、发展城乡经济起到了巨大的促进作用。

改革开放后，尽管我国农村经济发展取得了很大成效，但原来人为制造的城乡二元结构不但没有及时取消，反而在“重城轻乡”的经济发展模式下使得城乡差距进一步拉大。

时至今日，优质学校、优质办学资源、优质师资大多集中于城市，这导致了城乡教育二元化结构的不均衡发展。

因此，城乡教育改革的主要对象是城乡二元结构下的教育体制机制，包括二元管理体制、二元教育投入制度、二元教育体系、二元学籍管理制度、二元人事制度、二元教育运行机制、二元教育保障机制和二元就业机制等。

城乡教育一体化改革是一个过程。

在体制改革中，始终存在“破”与“立”的关系。

目前的城乡教育一体化还处于初级阶段，还远没到建章立制时期。

综上所述，笔者认为，城乡教育一体化改革旨在打破城乡教育二元结构，在城乡教育体制机制上达到一体化，使城乡教育互相融合、互相促进，实现城乡教育协调、均衡、可持续和共同发展，并最终实现城乡教育共同现代化的过程。

二、我国城乡教育一体化改革的基本特征在美、英、法、德、日等发达国家和韩国、印度、巴西、新加坡等一些新兴发展中国家，都有较为完善的城乡教育一体化改革的教育法规、教育体制以及较为成熟的城乡教育一体化改革管理经验。

但是，由于国情和国民城市聚居率的不同，适宜于外国的城乡教育一体化改革经验不一定适宜于我国城乡一体化改革。

因此，在我国城乡教育一体化改革中，要学习吸收外国的有益经验，但不能照搬照抄，我国的城市教育一体化具有中国民族特色和时代特征。

建设中国特色的城乡教育一体化必须注意两大问题：一是长期性。

由于城乡教育一体化改革在内涵上包括城乡学校规划一体化、城乡教育教学条件一体化、城乡师资队伍建设一体化、城乡教育教学管理体制一体化和城乡教育教学质量一体化等诸多内容，在种类上包括城乡学前教育一体化、城乡义务教育一体化、城乡高中教育一体化、城乡职业教育一体化、城乡高等教育互动发展等，而从目前全国各地的城乡教育一体化改革实践来看，不论是城乡教育统筹发展还是城乡教育一体化建设，都尚处于初级阶段。

因此，我国的城乡教育一体化改革将是一个长期的发展过程。

二是空间性。

我国地域辽阔，各地经济社会发展水平不平衡，因此，大城市圈、东南沿海、中部地区、西部地区在实施城乡教育一体化改革中应按照不同的方式进行：北京、上海、武汉、广州等核心大城市以及苏州、无锡、嘉兴等经济发达的地区可以实行城乡教育一体化改革，而广大的中西部地区则实行城乡统筹发展比较适宜。

因为没有经济后盾的城乡教育一体化只能是基础不牢固的一体化。

三、我国城乡教育一体化改革的目标我国城乡教育一体化改革首先针对的是我国目前客观存在的城乡二元教育结构，这是我国城乡教育一体化改革的“破”；我国城乡教育一体化改革的“立”是通过体制改革最终达到什么目标。

我国城乡教育一体化改革的真正目标应针对目前我国教育存在的最突出问题，也是人民群众最为关注的两大教育问题，即“教育公平”和“教育质量”。

因此，我国城乡教育一体化改革的实质是：打破城乡二元教育结构，推进城乡教育公平，提高城乡教育质量。

笔者认为，城乡教育一体化改革既有总体目标也有阶段性的具体目标。

其总体目标是：通过城乡教育一体化改革，构建科学合理的教育体制机制，促进教育公平，提高教育质量，推动我国由教育大国向教育强国、由人力资源大国向人力资源强国的转变；阶段性目标是：构建城乡教育一体化的教育新体制、新机制。

其中，构建城乡教育新体制、新机制是现阶段城乡教育一体化改革的核心任务。

而城乡教育一体化体制机制改革又有横向层面和纵向层面之分。

横向层面体制包括办学体制、投入体制、管理体制和人才培养体制四大类（其中人事管理制度、户籍管理制度从属于管理体制），体制改革的目标是“全面形成与城乡一体化建设目标相适应的充满活力、富有效率、更加公平、有利于教育科学发展的教育新体制”；横向层面的新机制包括教育层级机制（形成以中观、微观教育机制为主，宏观教育机制为辅的层级机制）、教育形式机制（松动行政计划机制，强化指导服务272011年第11期Theory and Practice of Education机制，形成兼容服务式教育机制）和功能机制（完善激励机制、制约机制、评价机制和保障机制）三大类，机制改革的目标是：“建立与城乡一体化建设相适应的政府主导、市场调剂、多元发展的教育新机制。

”纵向层面体制主要包括城乡一体化学前教育体制机制、城乡一体化义务教育体制机制、城乡一体化高中教育体制机制、城乡一体化职业教育体制机制、城乡一体化外来人员子女教育体制机制、城乡一体化社会教育体制机制和城乡高等教育互动发展体制机制等。

体制机制改革是创新性和继承性的统一，即创造新的体制机制、修订错误的体制机制、完善已有的体制机制。

目前，最现实、最急迫的城乡教育一体化体制机制改革的任务是：在基本公共服务体系方面，确定城乡统一的义务教育基本办学条件标准和基本质量标准，建立规范的城乡义务教育财政转移支付制度，建立城乡统一的义务教育管理体制，改革户籍和学籍管理制度，以法律形式坚决取缔各种形式的借读费和择校费，完善对农村学校的补偿机制；在教育管理体制方面，形成中央统一领导、省级政府统筹、地方分级负责的城乡一体化教育宏观管理体制，完善城乡教育公共财政制度，健全城乡一体化的教育督导、评估和问责制度，完善城乡教育质量监控体系；在办学体制方面，建立以政府办学为主、民办学校、多种形式合作等办学形式共同发展的多元城乡办学体制；在考试招生方面，坚持义务教育阶段学生就近免试入学制度，健全高中学生学业水平考试制度，积极推进高校考试招生制度改革，形成招考分离、分类考试、多元录取等多元化的选拔体制；在教育人事管理方面，形成义务教育阶段教师定期交流制度，健全教师机制保障，完善农村教师激励机制。

四、我国城乡教育一体化改革的发展阶段城乡教育一体化改革不是完全消灭城乡教育差异，而是最大限度地缩小城乡教育差异。

因此，城乡教育一体化是目标与过程的统一。

由于我国城乡一体化建设分为初级、中级和高级阶段，因此，与城乡一体化历史发展阶段相适应，我国城乡教育一体化改革也应有城乡教育差异发展、城乡教育统筹发展、城乡教育一体化发展三个主要历史阶段。

其中，城乡教育统筹发展与城乡教育一体化发展是两个不同层次的城乡教育发展阶段，二者的分水岭在于区域城乡居民年均收入值。

国外城乡居民年均收入值的比例为在1.5:1，即达到城乡教育均衡化水平，而我国目前广大中西部地区城乡居民年均收入值的比例在3:1以上，因此还处在城乡教育统筹发展阶段。

由此看来，城乡教育差异化发展是符合我国基本国情的，也是符合我国区域经济社会发展实际的。

就城乡教育一体化改革而言，它本身也有初级、中级、高级三个历史发展阶段。

区分城乡教育一体化的历史发展阶段，目的在于使各地的改革实践者清醒认识、明确阶段、避免模仿、反对冒进。

初级阶段的主要目标是实现城乡九年制义务教育在学校规划、教学条件、师资队伍、教学管理教学质量等方面的一体化；中级阶段的主要目标是实现城乡学前教育、义务教育、高中教育、外来人员（包括农民工）子女教育在学校规划、教学条件、师资队伍、教学管理和教学质量等方面的一体化；高级阶段的主要目标是实现城乡学前教育、义务教育、高中教育、职业教育、继续教育、外来人员子女教育、社区教育学校规划、教学条件、师资队伍、教学管理和教学质量等方面的一体化，同时实现城乡高等教育互动发展。