中央财政与地方财政支农事权和支出责任划分研究

中央财政与地方财政支农事权和支出责任划分研究作者：中国农村财经研究会课题组来源：《当代农村财经》2015年第03期党中央、国务院高度重视财政支农工作，制定出台了一系列重大政策措施，各级政府在财政支农过程中也不断探索支农事权和支出责任划分的框架。

但是，由于体制机制性障碍暂未破除，加上财政支农牵涉财政部门和其他农口管理部门，中央和地方财政支农事权划分不够明晰，支出责任不够明确，在一定程度上影响了财政支农资金的使用效益。

本报告基于安徽、湖北、河北等省的实地调研，剖析了因事权划分不清而产生的一系列问题，最后提出科学合理划分支农事权和支出责任的原则、思路和具体建议，以期为进一步完善相关政策提供决策参考。

一、我国财政支农事权和支出责任划分情况长期以来，虽然我国支农政策较多，但在各级政府支农事权划分缺乏法律规范的大背景下，支农事权和支出责任处于“齐抓共管”、“九龙治水”状况，在五级政府级次框架下，财政支农事权由各级政府和多个涉农部门共担，中央和地方始终是“你中有我、我中有你”的格局。

在既定的行政体制下，地方财政在客观的事权划分上处于天然劣势，并因事权下沉而承担了支农支出的主体责任；加上涉农部门职能交叉、涉农专项转移支付过多等因素，财政支农事权划分出现了诸多亟待解决的问题。

（一）支农事权头轻脚重，地方财政承担了支农支出的主体责任。

从支农主体来看，我国财政支农支出由中央财政和地方财政组成。

从实践中的支出项目资金来源看，地方财政是支农支出的主体。

近年来，在国家财政对农林水事务整体投入中，中央财政占比始终不到5%，主要用于各部门事业费和农业发展专项资金；地方财政则占绝对比例，其份额往往占到90%以上（见表1）。

出现这一结果的根本原因是支农事权划分得不科学、不合理。

依照中央与地方的事权划分，中央政府重点负担国家、宏观、调节地区间关系与差距的工作，而地方政府则承担与本地区事物紧密联系、相对具体的工作，依照这一原理形成的支农资金投入规模和领域也就产生很大的差异。

（二）涉农专项转移支付制度不规范，影响支农效益。

由于支农事权不明确，大量涉农支出由中央各部门通过专项转移支付来体现，专项转移支付过多过滥，重复投入，分散了支农资金，影响了支农效益。

由于体制机制的缺陷，专项涉农转移支付存在不规范运行现象。

涉农专项往往需要地方先行申报，有的地方存在“不要白不要”的思想，将涉农项目经过精心包装，从不同部门申请到多项专项资金，申请过程本身就容易滋生腐败。

由于监管责任的缺失，在支农资金运行过程中，部分地区重复申报项目，疏于资金管理，弄虚作假问题比较严重。

如国家审计署重点抽查2013年的“林业贷款贴息”、“成品油价格补助”、“农机具购置补贴”、“中央基建投资”、“县域金融机构涉农贷款增量奖励”和“农村金融机构定向费用补贴”6个财政专项资金的可疑项目中，有18.59亿元专项资金被骗取套取，占到了抽查金额的37.59%。

而且，地方政府从中央拿到专项资金后，主管部门又存在滞拨、挤占、挪用现象，甚至造成损失浪费，支农资金效益大大降低。

因此，为了切实发挥支农资金实效，亟需对有关部门的监管责任进行划分，构建完善的支农资金监管机制。

（三）行政管理体制不顺畅，导致支农投入渠道分散。

当前，财政支农由多个部门共同参与。

在财政支农资金管理权限上，中央层面将其划给各部委分块管理。

在中央取消了财政部门管理的财政支农周转金以后，财政部门除管理对农民的种粮直补等直接补贴之外，已基本不再直接管理支农项目和资金。

在项目大多由各部门管理、资金分配跟着项目走、财政部门只拨付资金和监督其使用的情况下，资金渠道分散化趋势日益严重。

具体而言，中央财政将资金切块划为水利部门资金、农业部门资金、国家扶贫开发资金、国家农业开发资金、林业部门资金等，省级财政相应地也将财政支农资金划分为上述条块，各级地方政府部门需要分别向上级对口单位申报项目，争取资金。

由于地方各级政府除了对本级人民代表大会负责外，还要对上一级国家行政机关负责，由此造成了“下管一级”的现状，下级政府不得对上级政府安排的专项资金改变用途，支农投入渠道分散的问题很难得到解决。

如安徽某县目前通过“一卡通”打卡发放的各类补贴项目有40项，涉及县直20多个部门和单位，仅水稻项目就涉及粮食直补、良种补贴、农资综合直补等3种补贴。

审计署在《国务院关于2013年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中就谈到，以“农林水事务”类专项为例，其中66个专项在中央本级由9个主管部门的50个司局、114个处室参与分配管理；下达到地方后仅省一级就涉及近20个主管部门，省以下也需层层审批。

中央层面各支农部门之间职能交叉的情况经过层层传导，到达基层后甚至产生了诸多令人啼笑皆非的事件。

调研发现，在有些地方由于同一片土地上同时种植果树、发展林下经济作物、饲养家禽等，竖在这块田地的牌子多达10几个，包含了水利局、国土资源局、农业局、扶贫办等多个单位的“水土保持”、“荒漠化治理”、“果树扶贫”、“家禽养殖致富”等铭牌。

这种状况无疑直接对支农事权和支出责任划分构成了阻碍。

（四）支农资金监管机制不完善，资金安全和效益受到影响。

我国现行财政支农资金实行投资、建设、管理、使用四位一体的管理体制，这种管理方式的缺点就是缺乏有效的监督，容易造成支农资金的浪费。

当前支农资金监管主要由财政部门（投资评审中心、专员办）、各农口部门负责，辅之以审计、新闻媒体、社会舆论等外部监督，但各部门在监管过程中均有力所不逮之处，以致支农资金出现安全隐患。

一是财政部门。

财政支农项目批复后，虽然上级财政部门将资金下达到地方财政部门时，要求其负责资金使用情况的监督检查，但由于这些资金都是各部门争取的部门资金，资金管理权限属于部门，下级财政部门难以进行全面监管。

二是各农口部门。

虽然涉农资金主管部门是涉农资金管理和监督的主体，但由于责任不明确、落实不到位等因素，个别单位往往重资金争取，轻资金管理；重资金分配权力，轻资金监管责任，对资金项目如何安全运行，保质保量完成建设任务，缺乏强烈的责任意识和有效的措施办法。

此外，还存在农口部门、财政部门制定的支农资金管理办法不衔接、不统一，执行起来相互矛盾的状况。

三是审计部门。

在传统的监管模式下，部门条块分割，相互之间缺乏沟通，审计机关组织的专项检查往往是事后督查，很难做到全方位、全过程的监督。

特别是支农资金安排和项目管理链条长、环节多、专业性强，对“三农”资金账目的审计耗费时间长、效率较低，监管范围有限，监管深度不够，使“三农”资金的安全风险进一步增大。

二、划分财政支农事权和支出责任的主要原则与总体思路（一）主要原则。

1.坚持加大支农力度的基本前提和政策底线。

从我国的现实分析，农业的基础地位及其所具有的外部性、弱质性，决定了国家对农业大力支持是特殊国情下的必然选择。

无论怎样探索职能转变，怎样界定政府与市场边界，怎样划分中央与地方支农事权，强农惠农富农的政策取向不能改变，政策力度只能加强，不能削弱。

最新修订的《中华人民共和国农业法》明确规定，国家要建立和完善农业支持保护体系，逐步提高农业投入的总体水平；中央和县级以上地方财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于其财政经常性收入的增长幅度。

目前在农业农村发展中，一些领域、环节还很难按照完备市场条件下或发达国家那样，完全划清政府与市场、中央与地方的边界，职能转变可能会遇到一些困难，但即使如此，我们也必须抓紧行动起来，坚定不移地积极探索。

因为中央已经明确了改革任务、责任分工和完成时限，我们都有责任、有义务，努力朝着这个方向迈进。

2.合理界定政府与市场在农业农村发展中的边界。

党的十八届三中全会《决定》指出，要处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，并对政府的职责和作用做出明确规定。

这一规定也是财政支农事权与支出责任划分的基本原则。

要践行这一原则，必须积极转变观念，调整完善政府与市场在支农领域的职能范围。

作为政府支农的重要政策和主要抓手，财政支农工作要积极转变观念，调整完善职能，处理好与市场的关系。

一是要增强市场理念，充分发挥市场机制作用。

在不断强化“政策扶持”的同时，防止政府“大包大揽”。

充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用，对于市场可以发挥调节作用的，财政要尽快地退出或尽量少干。

只有让政府力量和市场力量各自归位后，才能改变目前财政支农工作中的“越位”与“缺位”问题，以有限的投入换来最大的效益。

二是进一步明确政府的主要职责。

要重点帮助解决一家一户干不了、不好干、不愿干的事情，弥补市场缺陷，同时，监督市场主体的不规范市场行为。

比如，要大力支持农业社会化服务组织建设，支持农产品质量安全、生态保护等基础领域。

此外，要积极为农民、农村社会组织、企业等市场主体健康发展营造良好的环境。

3.处理好顶层设计与实践探索、总体目标与具体措施的关系。

一要把握好政策顶层设计与实践探索的关系。

立足现实情况，从全局高度系统谋划支农事权和支出责任划分的改革路径，同时要注重发挥地方政府和涉农部门的首创精神，鼓励大胆实践，先行先试，在实践中探索行之有效的经验。

中国农业人口众多，农业牵涉面极其庞杂，财政支农事权的划分难度非常大。

我们长期以来没有完成支农事权和支出责任的明确划分，有体制机制的因素，更多的则是因为其本身就是一件很难完成的任务。

从现实情况看，有些方面的支农事权和支出责任不一定划分得清清楚楚、干干净净就是最好，最好的办法就是在实践中探索。

一方面，要认真学习领会中央财税体制改革精神，积极研究科学划分中央与地方支农事权的思路和方法。

另一方面，要从我国农业实际出发，在一些重大支农事务或项目中探索建立责任明确的分级管理机制，切实发挥出中央和地方两个积极性，为进一步合理划分中央和地方政府支农事权摸索经验，打好基础。

二要把握好总体目标与具体政策措施的关系。

立足现实情况，既要做好中长期规划，又要注重循序渐进，针对阶段任务和突出问题细化政策措施，积极稳妥推进事权划分，不能片面地追求短期、局部利益而牺牲中长期、整体利益。

（二）总体思路。

1.推进支农事权划分的法治化、规范化。

2015年开始我国全面实施新预算法。

以预算法为核心，增强财税体制改革的顶层设计，首先就是要推动政府事权范围的法治化、规范化。

只有明确政府的事权范围，才能正确处理政府和市场、社会之间的关系，使之具体化、可操作，并融入到预算法中，精确界定政府必需的财政资金规模，立法机关将权限授权给政府，并实施相应的预算资金总量控制。

科学、合理地划分各级政府的职能和职责，是分级预算体制的基础和前提。

贯彻、实施预算法和各级政府转变职能、“各归其位”之间具有相互影响、相互促进的作用。

地方政府职能应转向更好地加强市场监管以及提供各类公共服务上。