第七讲 政治制度分析

第七讲政治制度分析

概要:

政治制度(political institution)是组织和安排政治生活、规范人们政治行为的规则。它是人们在长期的社会政治实践中形成的，它通过各种法律、规定、规则、程序、习俗等形式表现出来，它的功能在于约束行为。解决社会冲突，维持政治共同体的存在。

迄今为止，人类形成了种种政治制度。从宏观的角度讲，包括国家的组织制度政府组织制度政府内部的议会制度、司法制度、行政制度、公务员制度（官僚制度），政党制度，选举制度等等；从微观的角度讲，每一种制度之下又有更多更具体更细致的制度来支撑这些制度的运行。由于历史和文化背景的不同，各个国家在这些制度方面呈现出不同的特点，有的表现出更多的相似性，而有的表现出更多的差异性。这就构成了整个世界在政治制度方面的全部复杂性。

核心问题：

政治制度的意义

政治制度研究的一般方法

主要政治制度分析

政治制度化水平的衡量尺度

一、政治制度及制度分析

制度是组织人类共同生活、规范和约束个体行为的一系列规则，因此，制度也可以说是一个社会的游戏规则，是决定人们的相互关系而人为设定的一些制约。作为一套稳定组合在一起的规范和规则，它广泛存在于社会生活的各个领域和各个方面，因此被人们冠以不同的名称，如家庭制度、婚姻制度、教育制度，经济制度、法律制度和政治制度等等。一套较为完整的制度，应该包括明确的“准入规则”、“游戏规则”和“奖惩规则”。“准入规则”决定了什么人可以进入游戏比赛过程；“游戏规则”决定了参与游戏比赛的各行为主体应该如何行动；“奖惩规则”决定了对于遵守可打破游戏规则的人的奖励和惩罚办法和游戏比赛结束后分配奖品的方法。

政治制度是基于一定规则和程序之上规范个人和团体行为的长期稳定的安排，它体现为各种明确的带有强制性的规则和决策程序，具有正式和合法的特点，通常被视为国家机器的组成部分。

政治制度是规范个人和团体行为的基本准则。在传统的政治共同体中，由于成员数量少，社会分工单一，社会事务简单，因此，人们往往通过种族、宗教、风俗习惯等较为简单的制度规则就可以约束人们的行为，使其生活在一起。但是，在复杂的现代社会单纯的种族宗教、风俗习惯和其他社会自然因素已经不足以使人们在一个政治共同体中和平共处，这就需要有

新的机制来维持政治共同体的存在，而政治制度就成为最有效的手段。在现代社会生活中，形成了一系列的政治制度，一般包括宪法制度、选举制度、议会制度，官僚制度，司法制度，政党制度等。

政治制度作为政治生活较为固定的安排，是人们长期政治实践的产物。它是“在各种社会势力的相互作用和歧见中，从逐渐发展起来的解决这些歧见的程序和组织环节中脱颖而出的。人数很少、性质单纯的统治阶级的解体，社会力量的多样化以及社会力量之间日趋频繁的相互作用是产生政治组织和程序并从而最终产生政治制度的先决条件。

政治制度是一种比较正式的合法规则，它具有一定的强制性，要求全社会所有的成员加以遵守。在“准入”程序中，它规定了什么人可以进入政治生活，享有什么机关报政治权利和权力；在游戏程序中，它规定了种类政治角色开展政治活动和实施政治行为的基本准则；在奖惩程序中，它规定了政治资源的分配方式，决定了什么人会得到什么样的价值。

由此可见，政治制度的功能就在于规定和形成政治秩序。在一个复杂的社会，社会成员由于家庭、血缘、文化、心理、教育、社会地位等背景的不同，具有不同的社会需求和行为动机，结成不同社会势力和利益团体这些不同社会势力或利益团体之间经常发生利益冲突。政治制度就是解决冲突，维持政治共同体的基本手段。通过各种规定和规则，使不同的个人和利益团体按照既定规则行事，避免社会陷入无序状态。正因为如此，人们才把政治制度化视为政治稳定的基本条件。

正是由于制度在社会生活中具有重要的意义，所以政治学、社会学、经济学等不同学科都把制度研究视为研究社会政治经济生活用品的主要方法。不同学科对人类各种制度进行专门研究，从而在学术领域形成了所谓的“制度主义”（institutionalism）。

作为政治分析的一种途径和方法，制度主义力图通过政治制度的因果关系来获得对政治现实的认识，它把制度看做是独立于社会、经济和文化之外并能够对社会经济和文化产生影响到核心要素，专门研究和考察制度的功能和实际的效果。

在政治制度研究中，人们把制度划分为正式制度和非正式制度两种。前者指的是国家嫠正式规定的制度，如议会制度，司法制度，行政制度等等，后者主要指社会中自发形成的自治组织制度，如社区联防，村民自治等。由于对这两烟灰缸诺政治社会生活中的重要性认识不同，也由于人们对制度研究的关注点不同，因此，在制度研究过程中，形成了所谓传统制度主义和新制度主义的差别。

二、主要政治制度分析

随着社会事务和社会分工的日益复杂，社会政治制度也日趋复杂。由于部落统治、家庭统治、个人独裁统治先后退出历史舞台，政治生活的管理、政治资源和社会价值的分配、政治权力的产生和行使等，都需要越来越多的人参与，要求越来越复杂、精细、完善和公正的政治制度来提供保障。

迄今为止，人类历史上形成了形形色色的政治制度。从政治发展的角度看，现代政治制度是最完备最复杂的。在现代政治生活中，一个政治体系分化为许多相互依赖的次级体系；每一个次级体系都形成了错综复杂的制度，其中包括国家组织制度，政府组织制度，政府内

部的议会制度、司法制度、行政制度、公务员制度（官僚制度），政党制度，选举制度等等；在每一个次级体系的不同层面，又产生更多更具体更细致的制度来支撑这些制度的运行。

下表提供了政治制度的基本方面，由此可以把握各种政治制度的基本定位、应用层面和一般功能：

现代政治制度一览表

1、国家组织结构：单一制复合制

国家组织结构制度规定了中央权力机关与地方权力机关、整体与局部之间关系。现代国家形成了不同的组织结构，这些不同的制度被政治学归纳为单一制国家和复合制国家两种。

单一制国家

单一制国家是由若干行政区域组成部分的统一主权国家，其基本特点是：

（1）各行政区域宪法和法律统一；

（2）立法、行政和司法体系一致；

（3）统一的中央政权机关掌握最高国家权力；

（4）地方权力必须受中央权力的统辖；

（5）国民具有统一的国籍；

（6）中央机关统一行使外交权。

英国、法国、新西兰，中国和日本均属于单一制国家。

复合制国家

复合制国家是由基于独立的国家或政治实体（如共和国、州、盟、邦）通过协议而组成的联合体。按照其联合程度不同，复合制国家又分为联邦制和邦联制。

联邦制国家就是指由有自己的立法机关和行政机关的若干成员国或成员州构成的统一的国家，是由两个以上独立的政治实体根据联邦宪法组合而成的国家。

其主要特点：联邦有统一的宪法、法律以及最高行政机关和立法机关，联邦的地位高于成员州或成员国，联邦宪法对各成员州或成员国的权限有明确的规定。各成员国或州都有自己的立法机关和行政机关，拥有自己的宪法和法律，并在联邦宪法规定的范围内，对外享有一定的独立权。各邦在法律上是平等的，在两院制的联邦国会中，其中的一院通常由各州选出等额的议员组成。各州的政体和联邦政府一样。

实行联邦制的主要国家有美国、俄罗斯、加拿大、印度、澳大利亚、巴西、阿根廷等。

联邦主义遵循了“求同存异”的原则。这承认中央权威的重要性，但同时努力限定其权限范围。这鼓励少数团体自治，有利于社会多样化发展。但是，它也阻碍了全国统一的事业（如国民平等的福利政策）的推进。正如有的学者指出，美国的联邦主义让全国的少数派在州一级政府舞台上利用政府力量推进他们所喜欢的政策，实际上，它有利于按照地域集中在一起的少数派。

邦联制国家实际上是一种国家联盟，它是若干独立的主权国家为了特定目的而组成的联盟体。

其主要特征是：各成员国都是独立的主权国家，相互之间是平等的，不存在彼此隶属和制约关系，而且只是在某些方面采取程度不同的一致行动；邦联本身不是主权国家，邦联一般不设有统一的最高权力机关，没有统一的军队、赋税和国籍；邦联设有邦联成员国的协商机关，其成员主要由各成员国的政府首脑担任，其职能主要是协商成员国之间的共同事宜；邦联成员国之间的共同活动以各方共同签字的条约为基础。

由此可见，邦联制国家并不是一个国家，实际上只是一种松散的国际组织。当今的欧洲联盟、东南亚国家联盟等都具有邦联的性质。

政府组织形式：总统制和议会制

总统制和议会制是两种不同的行政组织制度。总统制的实质在于，国家领导责任属于定期选举产生的行政首脑，它独立于立法机构，而又与其他政治结构相平衡。

总统制行政体系

美国是典型的总统制国家。宪法规定，行政权力属于美国总统，同时，总统也是武装力量的最高司令官。总统可以签订条约，任命使节、各部部长和最高浡的法官，但需经参议院批准。总统不能解散立法机构，但可以向它提出议案。总统可以否决立法，但他的否决可以被议院子2/3多数推翻。相反，议会也可以因总统犯罪和卖国而根据宪法规定对总统进行弹劾，直到将总统拿下。

美国总统和议会分享政府权力：总统力求影响议会，但不能向议会下达指令。总统的权力实质是说服的权力（能力）。美国总统被授予国家医药管理局生产自救权威，被委以国家安宁的责任，但是，却经常缺少实现其需求的稳定的政治支持。在联邦政府内，权力被分散在立法的、官僚的、司法的和行政的机构之中，而各州和各地方政府本身又保留了许多独立于华盛顿之外的自治权。这使美国总统的权力受到多方的牵制。

半总统制行政体系

法国是西方另一个重要的总统制国家，但其宪法所规定的分权特征却不是很明显。法国总统所受到的限制要比美国总统小一些。实际上，法国制度是介于议会制和总统制之间的一种混合。总统和总理实行双重领导。就制度而言，总理领导政府，政府本身向议会负责。而总统担任政治体系的领导角色。从1962年起，总统一直由7年一次的直接民选产生。总统选择总理，主持部长会议并经常个别地与部长们打交道，而不是通过总理。尽管法国总统不能忽视政府需要争取议会支持其立法提案这个事实，但是，1958年以来，他确实拥有实质性的操控权力。

总统制行政体系的表现取决于它实现其政治目标和动员民众的潜力。单元化的行政体系使民众注意力形成自然聚集，特别成为普选时的焦点。但是因为总统既是国家元首，又是行政首脑，所以，总统个人缺乏职业道德或非法行为，可能会非常危险地破坏国民的信心。70年代的水门事件使许多美国人感到震惊，极大地破坏了公众对政府的信任。

总统必须面对所有的人，处理所有的事。这就诱使人们关注总统的形象而不是政策本身。但无论如何，总统制要比议会制政府更易于处理危机。在紧急状态下，权威集中在一个人身上要比多头分享做出反应要快。

议会制行政体系

在总统制行政体系下，总统与议会分立，并由独立的选举产生。与总统制相反，议会制行政体系却与议会有机地联系在一起。谇制行政实际上是一种特别委员会，其成员完全或主要地来自于国民议会，燕向议会负责。议会制下议会拥有宪法性武器，极大地控制着政府。这些宪法性武器包括：（1）弹劾政府；（2）拒绝批准政府预算；（3）质询：可能引起反对政府的不信任投票。

议会制行政体系的基础在于它与国民大会的相互依存性。内阁或部长委员会从议会产生，并最终向议会负责。只要议会信任，政府就可以一起掌管权力。如果议会推动对政府的信任，比方说摊贩了谴责票，那么，政府就得辞职。如果不能组建谇所支持的新政府，通常的做法是解散议会，进行了重新选举。

议会制与总统制比较

下表对议会制下的行政首脑和总统制下的行政首脑的责任关系作了简单比较。通过这种比较，我们可以看到政治体系不同结构对两种行政体系的影响程度和两种政治体系的不同特点。

通过学习以上比较可以看出，议会制度政治具有单一权威体系的特点：公众-选民-政党-议会-总理-内阁，权力的单线特征明显。行政首脑的权力资源主要来看正常因此，他的行动主要受制于议会党团。所以，政治政治可谓议会体制下政治的核心。在总统制行政体系下，总统和议会分别具有相对独立的权力资源体系：（1）选民-政党-议会；（2）选民-政党-总统。由于总统直选，政党主要承担的功能是提名总统候选人，所以，直接向选民负责的总统，其决策较少受政党影响。也由于总统具有组阁权，所以，他也不受部长们影响。但是，总统在较大程度上依赖于议会，换句话说，他的活动需要经过立法机关的批准。

议会制作为一种政府组织制度更为复杂一些。比方说，在议会制的体制中，行政核心的构成比较复杂，由不同的机构和人员构成，包括总理、内阁、内阁委员会、各相关部，呈现出多头化特点。

相对而言，总统制行政核心的构成要简单一些。因而，这被认为更适应于社会危机的紧急处理。在突发性社会危机爆发的时候，要求政府采取果断行动。行政效率要求程序简化和权力集权。在两次世界大战中，美国和英国的立法机关都给总统和内阁以广泛的权威，以至于实际上他们变成了合不法的独裁者。

一定分权的总统制还体现了制度设计中的制动平衡的原理。国家机器的驾驭犹如汽车驾驶，需要有制和动的系统来协调配合。在总统制体系下，总统和议会分别轮流承担这架机器的制和动的功能。当议会的冲力比较大的时候，总统利用他的机制来搁置缓冲；当总统方面的冲力比较大的时候，议会经过反复讨论置疑，提出修正案来点刹。这就为国家对内和对外政策留下缓冲余地。

2、政党制度：一党制、两党制和多党制

所谓政党制度，就是指由国家法律所确定或在实际政治生活中所形成的关于政党的地位和作用、政党之间相互关系、正常执掌政权或参与政治的方式、方法、程序的制度性规则或规定。

各国的政党制完全不同。政治学家依据正常数量把政党制度划分为一党制、两党制、一党居优制和多党制。

一党制

所谓一党制是指国家政权完全由一个政党单独掌握，在法律上和事实上都不允许其他竞争性正常存在的制度。实和二党制的国家有两种类型：一种是极权主义国家，另一种是民族主义国家。

极权主义国家，如法西斯主义国家，实施一党制，公开取缔其他政党，严令禁止一切其他政党和政治团体的活动。作为国家惟一的政党，这垄断和控制了所有的政府机构和制度，也控制了国家社会政治、经济的各个方面。此类政党一般属于精英型政党，党内实行严格的意识形态控制，具有高度的组织性和纪律性。

民族主义国家一党制主要存在于非洲国家，如加纳、坦桑尼亚、津巴布韦、扎伊尔等。这些国家实行一党制与反对殖民主义运动有密切关系。二战以前，这些国家大多发球欧洲宗主国的殖民地，在争取民族独立运动中，社会领导力量逐步发展成为民族主义政党。民族独立以后，这些正常自然上台执政，并实行一党制。这种一党制承认公民权利。实行一定程度的民主选举，燕以一党执政保持政治的稳定。维护国家的统一和独立，促进社会经济的发展。

两党制

两党制是由两个主要政党占据统治地位并互相竞取政府权力的正常制度其主要特点是：

在政治体系中，尽管也有着一些小党存在，但是，只有两个主要的政党真正拥有选举和立法的有效实力，具有赢得政府权力的现实可能性。

以选举为基础，两党中赢得选举的政党（多数党）一般可以单独执政，而另一个在选举中失败的政党（少数党）则成为反对党。

政府权力在两党之间轮流交替，二者都可以通过选举上台，一方执政，另一方就成为在野党。

两党制晨英国托利党和辉格党两大政党竞争的基础上形成和发展起来的。随着英国殖民势力和政治文化的扩展，两党制也被广泛运用到美国以及澳大利亚、新西兰等英联邦成员国。其中，以英美两国最为典型。

英国政府一直在保守党和工党的轮流执掌之下。英国实行议会制、上议院议员不由竞选产生，因而不受政党活动的影响；下议院的议席由政党通过竞选来分配，获多数议席的政党即为执政党，其余为在野党；多数党推举首相，组阁执政。由于执政党就是议

会的多数党，而议会议员的投票意向又严格受议会党团的支配，所以，执政党的政策一般易于获得议会通过。

美国政治舞台一直由民主党和共和党所把持。美国实行总统制，在总统选举中获得总统职位的正常即为执政党。没有赢得总统职位的政党即为在野党。由于国会议员及其他政治职位也是由选举产生，所以执政党与国会中的多数党并不一定有对应关系。此外，美国正常对其国会议员的投票意向并没有严格的支配作用，政党很难控制国会中的稳定多数，而作为执政党代表的总统的主张也不一定能够获得议会通过。

多党制

多党制是指两个以上竞争性正常并立角逐政府权力的政党制度多党制的存在降低了一党执政的可能性，增加了联合执政的机会。当今世界上，大多数国家都实行多党制，发达国家有法国、德国、意大利、比利时、冰岛等，发展中国家主要有土耳其、印度、菲律宾、泰国、阿根廷等。

多党制形成的原因比较复杂。一般说来，采取多党制的国家社会政治力量结构呈现多元化特点，传统社会力量、新型工业社会力量以及工人阶级力量并存，并形成各自的政党组织。各政党力量都难以形成对政治的绝对控制，于是便形成了多党制。此外，选举制度也是强化多党制的重要因素。多党制国家一般实行比例代表制，每个选区可以选出2名以上议员，议席按得选票的比例予以分配。在这种选举制度下，一些小党有很大生存和活动余地，它们可以集中各自的选票使他们的候选人当选，进而保证了多党制的存在。

多党制国家一般没有哪个政党能够在选举中长期保持绝对优势，因此，执政党或者是偶然在选举中获得相对多数的政党，或者是联合获得选举多数的几个政党的聪明法国和意大利可谓多党制的典型。法国在18世纪大革命期间，就形成了多党林立的政党政治，在法兰西第三和第四共和国时期，议会中的学派有时多达20多个，政府一般由几个主要正常联合组成。意大利议会席位一直由天主教民主党等十几个政党分别占有，内阁亦是由这些政党单独或联合组成。

多党制被认为不利于实现政府稳定。由于党派众多，而政府的组成又取决于党派竞选机制作用的结果，多党制国家中某一政党要赢得多数选票相当困难，因而常常由政党聪明组成政府，这种政党聪明一旦破裂，即造成政府危机。如法兰西第四共和国

（1946-1958），共和国政府更迭20次，最长的一届政府任期仅一年多，最短的只有两天。又如意大利1946-1983年政府更迭44次，平均每届政府任期约为10个月。

3、选举制度：多数代表制与比例代表制比较

世界各国采用不同的选举制度，这此不同的选举制度主要分为多数代表制和比例代表制两大类。多数代表制规定，候选人要赢得选举，必须获得特定选区的多数选票。它的典型案例就是英国、加拿大、新西兰和美国所实和地的First past the post制度。

多数代表制建立在地域推举代表的传统观念之上。这将全国看成是一个整体，通常将多数议席分给赢得选举的政党，所以，这鼓励在议会中占有多数的单一政党组阁执政。

比例代表制规定，正常所赢得的席位严格按照其获得选票的数量来分配。比例代表制建立在非常现代的按正政党而不是按地域选举代表的观念之上。在这种体制下，单一政党赢得多数而组阁的政府很少见，而联合执政却比较常见。

资料来源：Rod Hague ,Martin Harrop,Shaun Breslin,Political Science:A Comparative Introduction ,New York :St Martins Press,1992,p.193

选举选举制度和政党制度的关系是政治学争论的一个问题.以往(20世纪50年代)经典的表述是:实现的多数代表制强烈支持两党制,而比例代表制则支持多党制.前者被认为容易产生一个强有力的果断的政府,而后者则被认为可能产生一个不太稳定的联合政府.

但是,60年代以后,出现了反对的声音.有人认为,在采用比例代表制以前,欧洲的社会分

化早已产生了多党制.比例代表制并不是多党制的原因，相反，之所以采用比例代表制，恰恰是因为它是满足社会分化而产生许多政党局面的惟一适合的选举制度。

许多人花了不少笔墨来论证什么机关报选举制度是最好的。实际上，所谓最好的选举制度可能并不存在。不同的方法适用于不同的环境。在社会分化非常明显的国家，如南非，实行比例代表制是因为它能为那些代表少数派团体的政党提供一定的代表席位。在英国这样的国家，政府根据多数代表制发生有规则的变化，比例代表制可能就失去了作用。

一样的程序和制度在不同的国家会有不同的效果。某一特定国家采用哪种选举制度取决于它的社会性质，特别是社会内部多数派团体的规模。

如果说多数代表投影没有给小党以足够的重视，那么，比例代表制又给了太多。在比例代表制下，小党在选举后的联合谈判中经常处于关键位置，从理论上说，它可以和任何一个多数党形成联盟（当然，它的意识形态在实践中限制了它对合作伙伴的选择）。

三、制度评价的尺度

政治制度是规范政治行为的机制，也是组织政治共同体、实现社会政治稳定的力量。根据美国政治学家享廷顿的理论，政治稳定=政治制度化/政治参与。即政治稳定与政治制度化成正比，与政治参与的要求和行为成反比。这就说明，政治制度化水平越高，政治稳定的程度越大。

那么，如何衡量政治制度化程度？享廷顿认为，可能用4个指标来衡量政治制度的水平，即适应性、复杂性、自主性和内聚力。

适应性

适应性指的是一种组织和程序适应环境挑战的能力及其存续能力。根据系统分析的观点，政治体系存在于内外环境的包围之中，并与内外环境各要素构成一种互动关系。政治体系的各种制度始终面临着环境变化的挑战，政治制度随着应付挑战经验的增加而发展，同时，也可能由于不能适应挑战而终止。因此，制度化水平与组织程序适应水平成正比，政治组织和程序的适应性越强，政治制度化水平就越高，反之，政治组织和程序适应性越差，其制度化水平就越低。

那么，怎么衡量组织和程序的适应性？享廷顿从组织和程序延续寿命的角度提出了三个量化指标：（1）政治组织的年龄；（2）政治组织领导人换代的次数和（3）组织和程序在功能方面的创新性。一个组织和程序存在的年代越久，其适应性越强，制度化水平就越高，这顷未来某个特定时期内继续延续的可能性就越大。反之，一个组织和程序的年龄越短，其适应性就越差，制度化水平就越低。一个组织的领导人换代次数越多，组织的适应性就越强；换代次数越少，制度化水平就越低。一个组织不能平稳实现领导人换代，也是制度化水平低

的表现。一个组织的功能需求决定了它存在的必要性；如果功能需求不存在，也就意味着该组织的结束。因此，一个组织要生存，就必须不断创新和开发新的功能需求。假如一个领导民族独立运动的政治组织在实现独立目标以后不能将其功能转化为和平建设的需求，它就很容易丧失革命因革命而获得的政治地位。

复杂性

复杂性意味着一个组织由庞大的下属机构构成，隶属关系和职责明确，并具有高度的专业化水平。一个分工细致，结构分化，功能专门化的组织就具有高度的复杂性。政治制度化水平与政治组织和程序的复杂性呈正相关关系。一个组织的复杂性越高，其制度化程序就越高。依靠一个政治领袖的政治组织的复杂性水平最低，其制度化程度也最低，因而也最不稳定。一般而论，暴君统治的组织复杂性低，其统治寿命也比较短。正由于稳定性来自复杂性，因而，那种复杂的混合体制就要比单一的简单体制要稳定得多。

自主性

政治制度的自主性指的是政治组织和程序在与社会势力和利益集团关系中的独立性或中立性，即它是否具有独立于社会势力之上的自身的利益和价值。政治制度化水平与政治组织和程序的自主性成正比。政治组织和程序的自主性越高，说明制度化水平也就越高。因为，自主性水平就越高，它们就越不代表某些特殊的社会势力，越不容易为特殊社会势力所收买，也越不容易为特殊社会势力所左右。反之亦然，越容易腐败，越容易为特殊社会势力所利用，越不利于适应整个社会需要，越易于导致政治不稳定。

内聚力

内聚力反映了政治组织和程序内部的凝聚力和协调性，表现为整个组织内部存在基本共识，具有内部协调机制和起码的组织纪律。政治制度化水平与政治组织的内聚力水平成正比。内聚力水平越高，制度化水平越高，政治稳定的程度就越高。

小结

思考题：

1、如何理解政治制度？

2、政治制度的功能是什么？

3、传统制度主义和新制度主义的主要区别是什么？

4、国家的结构形式有哪些？各自特点是什么？

5、比较总统制与议会制两种政府制度的差异。

6、说明不同政治制度的主要特点。

7、政党制度与政治稳定有什么关系？