丁国峰：论政府间税收竞争的理论基础

安徽行政学院学报JOURNAL OF ANHUI ADMINISTRATION INSTITUTE2010年第1期季刊（第1卷·总第1期）No.1，2010Quarterly（Vol.1，Serial No.1）一、政府间税收竞争的基本内涵改革开放以来，民主与法制化进程加快，地方政府逐渐成为独立的经济主体，政府之间为了争夺财政利益而展开税收竞争日益凸显。

尤其是财政分权的推进和分税制的确立，地方政府在财政收支上享有较大的自由裁量权和自主权，政府间税收竞争便出现了。

对政府间税收竞争的基础理论问题进行研究为政府间税收竞争的有序发展提供了制度保障。

目前，学界对税收竞争的界定主要有“目的论”和“手段论”两种。

“目的论”一般认为，政府间税收竞争是指政府间以增强本辖区的经济实力，提高辖区福利为主要目的，以税收及相关手段进行的各种争夺经济资源及税收资源的活动［1］。

“手段论”一般认为，政府间税收竞争是指辖区政府或通过税式支出吸引其他辖区资源的流入而扩张税基进而增加政府收入，或通过输出税负使得在不增加本辖区居民实际税负的前提下尽可能地从其他辖区获取收入的做法［2］。

还有人认为广义上的税收竞争，是指独立性的政府所采取的任何形式的非合作性税制设定行为［3］。

但这三种界定都未能全面反映税收竞争的真实含义，税收竞争主要指各级政府或政府部门之间以税收为目的或以税收为手段进行的，围绕有形和无形的税收资源和其他经济资源而展开的政府间竞争。

政府间税收竞争主要包括横向税收竞争、纵向税收竞争、制度内税收竞争和制度外税收竞争，等等。

二、政府间税收竞争的理论根源（一）财政分权的理论前提财政分权是政府间税收竞争的前提和基础。

现代市场经济国家，不管是联邦制国家，还是单一制国家，都实行财政联邦主义制度，即分税制的财政体制。

财政分权主要为有效地行使财政职能所需的财政支出和收入在从中央到地方的各级政府●公共管理论政府间税收竞争的理论基础丁国峰，毕金平（安徽大学法学院，安徽合肥230039）摘要：如何认识、评价和规范我国地方政府间税收竞争行为的基本内涵是政府间税收竞争合法与非法的理论前提，能为政府间税收竞争的有序发展提供制度保障。

文章探讨政府间税收竞争的理论根源，分析我国政府间税收竞争的法理基础，有利于规范政府间税收竞争行为，促进经济平稳快速发展。

关键词：政府；税收竞争；财政分权；理论基础中图分类号：F810.22文献标志码：A文章编号：1674-8638(2010)01-0049-04收稿日期：2009-12-04基金项目：安徽省教育厅人文社科重点项目中国地方政府税收竞争的法律规制（项目编号2009sk027zd ）作者简介：丁国峰（1980-），男，湖北英山人，博士生，安徽省金晟律师事务所兼职律师，研究方向：经济法，竞争法；毕金平（1975-），男，安徽肥东人，讲师，法学博士，研究方向：经济法，竞争法。

49之间的最优分工。

在财政分权体制下，各个地方政府负责本辖区公共产品的提供，并享有与此相应的税收权限，从而产生了不同的税收和公共支出组合。

“一种公共产品总是由全部人口中分布于各辖区的人分别消费的，如果该公共产品无论由中央政府提供或是由地方政府提供，在每种产出水平上的供给成本都是相等的，那么，由地方政府将一个帕累托有效的产出量提供给各自的居民，总是要比由中央政府向全体居民提供任一特定的并且是一致的产出量更加有效［4］。

”在存在足够多的地方政府的情况下，居民将在这些政府之间迁移以寻求自身利益最大化的居住和生产偏好，当地方政府提供的公共产品最有效率时，也就达到帕累托最优状态（Pareto Optimum）。

在“经济人”理论框架下，中央政府与地方政府都是谋求自身利益最大化的经济主体，具有相对独立的经济利益，各方为寻求自身利益而展开的竞争能够实现共同的利益，即从“自利”向“利他”转化。

因此，多级财政体制及相对独立利益的形成是各层次政府展开税收竞争的前提，一国之内、不同地区之间进行的税收竞争则是财政分权的必然结果。

（二）政府行为理论的启示尽管政府与其他市场主体相比在行为活动上具有一定的特殊性（比如政府拥有其他经济组织所不具备的强制力，其行为对全体社会成员具有普遍约束力），在制定决策时则更多地考虑政府甚至是官员自身利益，但政府同样要受到“用脚投票”的限制。

在“政治市场”中，民众、政府和官员之间的关系用委托—代理模式来表示更恰当，民众、政府和官员之间存在信息不对称，政府官员自身对信息具有优势、自主权和垄断力，而民众难以获得政府活动和官员行为的充分信息，因而其结果将会使政府提供的公共产品可能与民众的偏好相去甚远。

官员目的既不是为工作效率，也不是为公共效益，而是为自身效用最大化。

政府间税收竞争的存在，可以限制政府官员的“道德风险”和“逆向选择”，使民众更好地表达对公共产品的偏好。

在市场机制条件下各级地方政府需具备竞争意识，需不断改进政府工作效率，从主观到客观真正造就一个更能谋求社会利益最大化的政府，在塑造服务型政府时，税收竞争受到各级政府的青睐。

政府行为理论对税收竞争的启示：其一，辖区福利最大化、利益特定化，是政府间税收竞争的内在动力。

在诸多政府的政治市场上，每个政府都会从自身利益出发做出选择，而不会考虑到其他辖区的利益；其二，政府不会自觉从辖区居民利益出发做出社会福利最大化的决策，并不必然地忠实于投票选举它的居民。

因此，需要某些机制来促使政府按照民众的行为意思，政府间税收竞争既给了居民比较和鉴别的机会，也对政府的任意行为施加了限制［5］。

（三）新制度经济学的影响“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化的个人行为。

”“制度提供了人类相互影响的框架，它们建立了构成一个社会，或更确切地说，构成一种经济秩序的合作与竞争关系［6］。

”新制度经济学把资源配置的制度环境看作资源配置本身，把制度视为一种生产性资源，并且具有稀缺性，而这种稀缺的资源主要由政府供给。

新制度经济学的制度变迁和政区竞争理论对政府间税收竞争具有重要影响：政府间税收竞争不仅在于其对税收资源和经济资源在不同辖区配置产生意义，而且在一定条件下还可以成为优效税收制度的创新机制。

制度变迁分为诱致性制度变迁与强制性制度变迁。

诱致性制度变迁是指现行制度安排的变更或替代，或者新制度安排的创造，是由一个人或一群人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行的，它意味着现行制度结构中出现了制度的不均衡和失效或欠妥的制度安排，通过制度创新，可获得原有制度结构中无法得到的利益。

我国改革开放以来的许多制度创新，都是诱致性制度变迁。

强制性制度变迁是由政府命令和法律引入实行的。

新制度经济学的政区竞争理论，是指两个以上行政区域竞争性地提供公共产品，以便吸引投资与发展本行政区域经济的政府间竞争，它主要是制度竞争或体制竞争。

新制度经济学认为政区竞争是高效率制度的发现者和维护者，是制度创新的实现途径。

政府间税收竞争在很大程度上表现为制度竞争或体制竞争。

中央自上而下的行政命令并非真正高效地实现其改革目标，税收竞争反而更容易实现转型期的制度选择，成为50制度完善的重要外在要因。

三、政府间税收竞争的法理基础（一）政府间税收竞争的宪政之维我国现行宪法中没有直接规定政府间税收竞争法律条款，但宪法对中央政府与地方政府的财权和事权作了一个框架性、原则性规定，在合宪原则指引和推定下，政府间税收竞争需要具体法律加以明确，以保证其适用性和操作性。

政府间税收竞争公平是税收公平原则的具体体现和合理延伸。

税收是现代国家的主要财政来源，税收关系是现代国家与国民的基本关系之一，世界大多数国家均将税收关系作为国家的基本关系予以规范，是为税收立宪［7］。

“税法为强制性无对待给付，不能仅以有法律依据即有服从义务，因此可能有多数暴力或民主滥用情事，为保障少数人，税法应受严格平等原则之约束……［8］”可见，平等原则是“税法之大宪章”，是公民享有税收优惠或平等的前提。

税收公平原则主要包括量能课税原则、政府间税收竞争公平原则等内容。

政府间税收竞争公平原则主要由横向政府间税收公平和纵向政府间税收公平原则组成。

我国《宪法》第89条第4、6项规定，国务院统一领导全国地方各级行政机关的工作，决定中央与省级行政职权的划分，并且领导和管理经济工作。

另外，国务院还行使编制和执行国民经济和社会发展计划和国家预算的职权。

可知，我国税收的立法、执法和司法权在国家机构之间配置，主要集中在中央政府。

有一些国家以宪法作为划分中央与地方税收立法权的法律依据和准则，如美国、德国、瑞士等；还有一些国家则在税收基本法中规定了税收立法权纵向划分的内容，如俄罗斯、比利时等。

总之，法治化水平较高的国家，无论采取何种模式的税收立法权其法律依据都非常明确。

我国税收立法权过分集中于中央，与分散的税收执法权相结合，使我国政府间税收竞争现象表现极不规范，如部分地方政府自行拟制减免税、税收的先征后退、包税、降低所得税率等与税收立法权相冲突的行政执法规定。

目前我国宪法对此只作了一个抽象、原则的规定，实际税收立法权限的划分主要由国务院通过颁布行政法规施行。

因此，我国宪法中应该明确税收立法权的划分界限，使政府间税收竞争有一个权威、统一、稳定的规则可行，使政府间税收竞争成为适度或合理竞争而非过度或恶性竞争。

（二）政府间税收竞争的权责之度政府间税收竞争行为本质上反映了中央政府与地方政府、各级地方政府之间事权与财权的关系，特别是其职责与权力的行使应该有合理的边界和适中的标准。

“财政分权与政府绩效增进必然引发政府间税收竞争。

地方政府围绕具有流动性的生产要素展开竞争，包括制度环境、政策、区位、营销等在内的税收竞争战略旨在吸引资本、劳动和其他投入要素等，以提高社会与个人的公共福利［9］。

”在中央与地方的事权与财权划分过程中，也是中央政府与地方政府之间利益博弈的过程，经历着集权—放权—控权的权责博弈和中央与地方税收的循环竞争，甚至不可避免地还存在着讨价还价的权责冲突。

“财权与财力在各级政府间的分配量度，直接关系到中央与地方各级政府各自利益的满足程度或实现程度，财权与财力的归属与分配，则涉及中央与地方各自利益及两者的对比度［10］。

”因此，如何处理政府间税收竞争的合理权责限度就显得尤为必要。

我国税权划分、权责配置缺乏统一规制，地方政府仅拥有部分税收权限。

中央政府在制定有关税收竞争政策时能够掌握主动权，而地方政府常处于不稳定规则变化中，被动接受对其不合理的税收竞争政策和税收权责制度。

中央与地方政府在税收权责方面的不规范性易给地方政府打政策擦边球，甚至利用非法手段寻求和开辟财源税赋以弥补地方收支差额大开方便之门。

税收立法权过于集中、权责配置不当，以及地方政府的利益驱动，必然导致政府部门严重违法使用税收立法权或滥用税收竞争规范，容易混淆税收竞争的权责界限。