国际银行监管改革及其对中国银行业的影响

2011年第56期（总第2400期）成为争论的基本内容。

2.监管的标准之变。

监管标准的变化经历了从量变到质变的飞跃。

首先，原巴塞尔框架内资本充足率的监管内容得到极大丰富。

一方面，提出了广义资本充足率的研究，广义资本充足率包括资本金、存款准备金和存款保险金；另一方面，增加交易类、证券类资产的资本要求，增强资本缓冲机制研究，明确公允价值的度量等。

其次，从过去关注资本充足率发展为全面系统性风险的管理。

监管标准的变化使得监管的范围进一步扩大，在实践中逐步扫除以前的监管盲区。

3.监管的模式之辩。

“混业”还是“分业”的问题，又一次浮出水面。

危机前随着金融市场的发展和金融机构的壮大，混业经营成为潮流。

于是，有关混业与分业经营，混业与综合监管的探讨就已出现。

从理论上分析，混业经营能通过分散利润来源达到分散风险的目的，也能利用交叉销售机会带来协同效应，但是，此次危机却正好显露出混业的种种弊端———既不能分散风险，也不能带来协同效应，反而其中一块业务出现问题可能拖累机构整体，如何监管又一次提上了日程，不少专家（包括巴塞尔委员会的跨境银行处理组）都建议金融机构由复杂化向简约化转型。

4.监管的对象研究。

对监管对象的研究主要聚焦在具有系统性地位的金融机构上，即大金融机构“太大而不能倒”的问题。

随着经济全球化与金融国际化的趋势，国际银行自身的规模逐渐扩大，且有逐渐集中的趋势。

国际银行资产占全球GDP的比例由1990年的27.4%上升为2006年的68.2%，与1000家银行总资产相比，国际银行资产所占的比例由1990年的27.1%增加到2007年的41.1%。

在此次危机中，基于大型金融机构倒闭将会给经济带来巨大系统性风险的考虑，各国政府纷纷伸手相救，事实上造成普通民众为其错误买单，待债务危机回转，金融高管却继续获得高薪水，故而“太大而不能倒”受到广泛的质疑，要求金融机构规模适度、限制高管薪酬、各机构制定应急预案“生前立遗嘱”等观点十分普遍。

5.监管的方法扩展。

监管的具体方法五花八门，此次金融危机后，涌现了一大批具有代表性的研究。

如针对金融市场顺周期性，研究表明，经济上升时期，由于抵押资产升值，市场前景看好，银行增大信贷供给，刺激经济进一步扩张。

经济出现衰退时，借款人财务状况恶化，抵押物价值下降以及贷款风险得以暴露，银行在发放贷款时更加审慎，贷款规模减少，并由此导致经济进一步衰退，所以，在金融监管中加入逆周期操作可以更好地防范危机。

又如针对加强金融监管国际合作的协调，建立多边、区域和全球性统一的监管标准和治理框架、先进信息技术的使用等。

二、国际银行监管改革的实践巴塞尔委员会作为银行监管国际标准的制定机构，正在对银行监管制度进行全方位改革。

2009年2月和9月，巴塞尔委员会先后公布了银行监管改革的总体战略和框架性文件，2009年12月发布了《增强银行体系稳健性》和《流动性风险计量、标准和监测的国际框架》（征求意见稿），标志着全球主要经济体就银行监管改革达成重要共识。

按照G20领导人匹兹堡峰会的声明，2012年年底各成员国开始实施新的银行监管制度。

（一）英国金融监管改革方案。

作为全球金融中心之一，英国在此次危机中所受到的冲击也极其严重，因此它是推进金融监管改革方面最为积极的国家之一。

在此次危机发生之前，英国已经建立起了一套相对完备的金融监管体系，其特征是基于《金融市场与服务法案》，通过统一的机构实现对金融市场的全面监2011年第56期（总第2400期）管。

它所受到的冲击主要是外源性的，所以其改革在对现有体系进行修补与微调的同时，更多地将重点放在了国际金融监管合作方面，以巩固伦敦国际金融中心地位。

2009年2月，英国议会通过了《2009银行法案》，2009年7月，英国财政大臣达林公布了《改革金融市场》白皮书，英国金融监管改革的内容主要体现在这两份文件中，具体包括以下内容：1.建立两个专门机构，从两个层面来加强金融稳定工作。

《2009银行法案》中明确规定了英格兰银行作为中央银行在金融稳定中的法定职责和所处的核心地位，并强化了相关的金融稳定政策工具和权限。

在英格兰银行理事会下面成立金融稳定委员会（FSC），与英格兰银行已有的货币政策委员会（MPC）平级。

该委员会由英格兰银行行长（担任主席），两位副行长及四位英格兰银行非执行理事组成。

《改革金融市场》白皮书则提出建立一个新的金融稳定理事会（CFS），全面负责监控金融业的风险和稳定。

“金融稳定理事会”将替代原有的常务委员会，由英格兰银行、英国金融服务局和财政部共同组成，由财政大臣担任主席。

这三个机构的人员将定期会商，报告并讨论与系统风险和金融稳定相关的问题。

新的“金融稳定理事会”的目标是分析和调查英国经济金融稳定中出现的风险，并作出反应。

该理事会每年定期召开会议，讨论系统性风险的评估并考虑需要采取的行动，定期发布一些重要的出版物，如半年度的《金融稳定报告》以及《金融稳定理事会年度金融风险展望》，以表明其态度和观点。

该理事会在必要时会召开会议讨论威胁金融稳定的具体行业和公司的风险，对监管行为进行协调和干预。

2.加强对系统性风险的监管。

系统性风险是政府干预的一个重要领域，也是金融稳定的主要目标，因为风险一旦发生，仅仅依靠自由市场的参与者自己来管理风险是不可能的，甚至可能在他们自我保护本能的驱动下，对金融系统的稳定产生相反的不利影响。

英国有许多全球经营的大型金融机构，它们的失败会给整个金融体系造成巨大的冲击。

同时作为全球性金融中心之一，英国也非常容易受到在其金融市场中开展业务的大型跨国金融机构所带来的系统性风险的威胁。

因此，英国的金融监管改革方案特别强调对系统性风险的监管。

《2009银行法案》赋予英格兰银行保障金融稳定的新的政策工具，如授权英格兰银行对银行支付系统进行监控的职权、对问题银行的流动性支持等措施；赋予英格兰银行在政策操作中更大的灵活性，如在流动性支持时，可以采取非公开的方式等。

另一方面，在《改革金融市场》白皮书中强调通过英国金融服务局的监管执法来降低系统性风险的危害，包括：加强对具有系统重要性的大型复杂金融机构的审慎性监管，通过改进公司治理机制，提高市场透明度和其他激励性措施来强化市场纪律约束；强化对具有系统重要性的批发金融市场，尤其是证券和衍生品市场的监管；加强市场基础设施建设，抑制过度信用条件要求，防止过分的风险承担行为，以降低金融传染风险，平滑金融系统与实体经济的波动；强化英国金融服务局在监控、评估和缓解由于金融体系中的相互关联所导致的系统性风险方面的职能。

3.明确监管当局在危机银行处置中的权限和程序。

《2009银行法案》建立了特别处理机制来干预和处置问题银行。

在该机制中，财政部、英格兰银行和金融服务局三大机构分别承担着不同职责，共同协调采取相应措施。

在这一框架中，首先由金融服务局确定是否对问题银行启动特别处理机制。

作为监管部门，金融服务局通过对问题银行具体情形是否满足（以及将来能否满2011年第56期（总第2400期）足）基本监管标准进行评估来确定，当然在评估中也需要听取英格兰银行和财政部的意见。

一旦特别处理机制启动后，则由英格兰银行负责问题银行的整个处理程序，并协调财政部、金融服务局以及金融服务保险计划公司采取流动性支持等相应的具体措施。

在处理进程中，涉及公共基金、国际债务以及国有股份等业务时，则需要财政部的批准。

为了避免金融监管中的冲突，金融服务局不对机制中具体问题的处理承担责任。

特别处理机制的处理操作方式有三种。

一是私人部门并购，即把问题银行的全部或部分业务转让给其他私人企业；二是引入过桥银行，即由英格兰银行设立一家全资拥有的公司（过桥银行），将问题银行的全部或部分业务转让给该公司；三是暂行性国有化，由财政部指定的公司或者全资拥有的公司来接收问题银行的业务。

此外，与美国专门制定有银行破产法不同，英国没有制定专门的银行破产法律，银行破产条件和程序一直按照普通破产法（1986年破产法）来执行，为了更有效地处置陷入破产境地的危机银行，《2009银行法案》还建立了整套的银行破产程序，规定银行破产的基本条件有三个：已经无力或者将无力偿付债务、银行破产符合公共利益以及银行破产合乎公平。

同时，银行破产的申请只能由英格兰银行、金融服务局和财政部提出，按照《1986年破产法》的有关规定向法院提出申请，并同时提出具体的清算人。

法院决定银行破产的清算人后，建立由英格兰银行、金融服务局、财政部分别派人以及债权人代表、存款保险机构（FSCS）代表等组成的清算委员会，来具体负责银行破产中的相关事务处理。

4.改善金融监管部门之间的协调。

《2009银行法案》规定了有关金融监管部门在信息共享等方面职权，规定金融服务局可获得英格兰银行和财政部在金融稳定方面的监管信息共享，同时要求加强与存款保险机构等在特别处理机制进程中的有关协作等内容。

《改革金融市场》白皮书则提出建立一个新的金融稳定理事会（CFS），全面负责监控金融业的风险和稳定。

5.加强金融消费者利益保护。

金融危机不可避免地会削弱金融体系的功能，使得消费者，尤其是个人和小企业，无法得到所需的金融服务。

这种状况不仅会伤害金融消费者的利益，也损害了它们对于金融市场的信心。

为此，《改革金融市场》白皮书提出，必须要确保消费者能够获得所需的金融服务；金融机构应该为消费者提供易于理解的高透明度金融产品；对于给大量消费者造成损害的金融服务和产品，消费者有权提起代表诉讼，向金融机构追讨损失；为了更好地保护存款者的利益，应该对存款保护安排做进一步的改进。

6.强化国际和欧洲监管合作。

国际金融监管合作对于英国金融体系稳健运行意义重大，为此，《改革金融市场》白皮书从下列几个方面提出了强化国际，尤其是欧洲金融监管合作的措施：各国国内金融监管体系的可靠性是全球金融稳定的基础，因此需要通过统一的监管标准和措施来提高各国金融监管的水平，防范监管套利所带来的金融风险；加强以金融稳定委员会（FSB）为核心的国际金融监管架构的建设，更有效地在世界范围内确认和防范潜在的金融风险；作为全球性金融中心，英国金融服务局的金融监管需要有国际视角；加强跨境监管合作，这其中的一项重要内容是国际金融风险预警系统的建设。

（二）美国金融监管改革方案。

美国国会参议院于2010年5月20日批准自20世纪30年代以来最大规模金融监管改革议案，实际上已确保了该议案最终成为法律，美国金融监管新政即将成型。

不过，在立法的最后阶段，该议案的最终内容仍存在一定的不确定2011年第56期（总第2400期）性，围绕美国金融监管改革的政治斗争远未结束。

据目前的“新政”细节，美国将把监管触角伸到金融市场的各个角落，清除导致危机的各种“系统性风险”。

以后，大至大金融机构的并购等各种运作，小至抵押贷款的发放、信用评级的制定以及各种衍生金融工具的交易等，都将纳入监管范围。