最新地方治理在中国的适用性及其限度定稿

地方治理在中国的适用性及其限度定稿

地方治理在中国的适用性及其限度——以宁波市海曙区政府购买居家养老政策为例

王诗宗①（浙江大学行政管理研究所，杭州，310027）

摘要：治理理论被引入中国以来，一方面被学术界寄予厚望，另一方面关于治理在中国的适用性又受到很多质疑。本文认为，治理及地方治理是为了克服各种不可治理性而进行的国家（政府）与社会关系的调整过程和趋势。

宁波市海曙区政府购买居家养老服务的政策过程表明，地方政府的职能转变需要管理创新。循于此，作为工具的地方治理就可能在中国出现并取得局部的良好效果，而且可能为地方治理机制的成长准备社会条件。但对地方治理机制的成长最有决定性的因素仍然在于政府，政府职能的转变可能会创造出对地方治理发展有利的条件。在中国未来治理机制形成和运行过程中，政府将是最有力的保障或最严重的障碍。而在地方，治理的发展空间是存在的。因此，应将地方治理作为政府职能转化过程中的管理创新思路，逐渐发展出针对地方公共事务的地方治理机制。

关键词：治理；地方治理；适用性；宁波市海曙区；居家养老

20世纪90年代以来，治理理论成为政治学、公共管理学领域一个重要的分析框架，而治理也成为社会科学领域的一个时髦词汇。如同在西方学术界一样，中国国内对于治理的争议不绝于耳。在中国除了存在对治理概念和理论的一般争议以外，更存在对于治理理论在中国是否适用、治理实践在中国是否存在并发挥了作用的争议。与那些对于治理寄予厚望的观点相对立，另一类意见①基金项目：教育部社科规划基金资助项目（05JA810013）

作者简介：王诗宗（1967－），男，江苏盐城人，硕士，毕业于浙江大学，现任浙江大学公共管理学院副教授；研究方向：地方政府，第三部门。

认为，治理概念是模糊的，对于什么是治理的判定至少不是一项轻而易举的工作；西方意义上的治理和非西方的治理完全不同，因此不能用欧洲式的工具解决中国式的问题；治理是一个西方语境中的概念，并且（真正）的治理实践立足于西方的政治和行政制度框架，因而治理概念并不适用于中国；中国的政治世俗化、公民社会发育均未成熟，治理应该缓行等等。至少，“把一个还没有完全把握的理论框架应用于新的情境无异于机械式的嫁接，难免流于生硬和肤浅。”[1]

那么，治理在中国是否具有适用性？如果有，适用性是否存在限度？治理在何种条件下更容易出现并发挥显著的作用？本文并不打算陷入抽象的讨论之中，而是从一个与地方治理概念对应的案例——浙江省宁波市海曙区政府购买居家养老服务的政策过程，观察地方治理在当今中国的可能性。由于治理和地方治理在基本思路、理念上的一致性[2]，对中国地方治理的讨论至少可以被视为中国局部治理或中国地方水平上的治理问题的讨论。

1 案例：宁波市海曙区政府购买居家养老服务

在中国，地方政府在公民经济社会生活中的作用十分显著，尤其是在社会政策方面，基础教育、社会保障、文化事业等公共物品提供基本上出自于地方政府。无论中国是否真正存在公民社会，就与公民的互动关系而言，地方政府无疑处于一个最前沿的位置上。如果说，治理概念适用于中国，而治理实践已经存在于中国，那么在地方的社会政策层面上，应该最容易被觉察。宁波市海曙区的政府购买居家养老服务便是这样一种地方较低层级政府的社会政策。

宁波市是沿海发达城市，2006年全市实现生产总值2864.5亿元，人均生产总值达51285元①。国家统计局发布的2005中国综合实力百强城市信息显示：宁波市经济发展水平列第8位，进入前十强行列。海曙区地处宁波市中心，全区面积 28.7 平方公里，常住人口29.3万，辖 8 个街道办事处。海曙区系中共宁波市委、宁波市人民政府所在地，是中心城区。2006年海曙区实现地区生产总值250.48亿元，同比增长12.5%，三次产业结构的比例是：

0.2:20.4:79.4。② 2006年该区人均GDP已经相当于8000美元，区政府可用财政达到了10亿元人民币。海曙区的老龄化的发展速度很快，2000年60岁以上老人占总人口10.3%，2003年这一数字上升到13.7%，2004年达到15.1%，2005年上升到18%（其中空巢独居的老年人有2.25万，占老年人总数的42％③）。数字说明了海曙区老龄化趋势的迅速发展——从2000年到2005年，老年人占总人口的比例上升了70％。

宁波市和海曙区政府面对城市人口老龄化的发展，多年来一直采用机构养老的方式，将大量的老年福利资金投入到修建养老院等养老机构的建设上，但运作了多年，发现这种单一的养老方式难以满足老年人的需求，而政府的财政压力极大。根据民政部门的测算，建设一个具有基本养老保障功能的养老机构，其初期的固定投入最少为每张床50000元，每月每张床位政府还需补贴保障250－350元。目前，宁波市老年人从申请进入养老院到获得批准需要4年以上。在老龄化来势汹涌的形势下，机构养老模式越来越难以跟上需求。居家养老具有经济性、自由性及不脱离老人熟悉的生活环境的特点。而政府通过购买① 2006年宁波市国民经济和社会发展统计公报（https://www.360docs.net/doc/f29838657.html,/news/disp

lay.asp?id=1629）

②海曙区2006年国民经济和社会发展统计公报（https://www.360docs.net/doc/f29838657.html,/info.asp?ID=13816）

③2003宁波年鉴。

居家养老服务，为一些高龄、独居的困难老人提供养老福利，每人每月仅需支付成本165元。[3]

公共服务的困境催生了新的思路。2004年5月12日，宁波市海曙区政府办公室颁发了“关于海曙区社会化居家养老工作的指导性意见”（海政办[2004]第29号文件），提出按照“政府扶持、非营利组织运作、社会参与”的工作思路，建立新型的社会化居家养老服务体系，为老年人提供全方位的服务，全面提高老年人的生活质量。其中，在服务方式的第三条提出：“对家庭经济困难，不能自理或半自理，家属又无能力照顾，需要提供生活服务的老年人，由政府通过购买服务的方式解决其生活困难问题”。

海曙区从2004年3月份起，选取了17个社区开展社会化居家养老服务工作试点。一年后，海曙区决定在全区65个社区中全面推广“政府购买服务”这一新型养老服务模式，凡是辖区内高龄、独居的困难老人，都可享受到这一上门服务。由政府出资，社区落实家庭服务员，每天上门服务，服务成本为每人每年2000元。目前，已经享受这一服务的高龄、独居老人大约为600名①。

海曙区政府购买居家养老服务还有其他配套政策，海曙区政府将之概括为“走进去”和“走出来”的“两走”居家养老模式。所谓的“走进去”就是对一些高龄、独居的困难老人对象，通过政府购买服务，由专门的服务人员走进老人的住所，提供上门服务；但也包括针对独居、困难老人的志愿者无偿服务、自费购买有偿养老服务、企业志愿为老人购买服务。所谓的“走出来”就是让大部分行动方便的老年人，走出小家庭，融入社区大家庭，老人“走出来”的主要载体是老人“日托”中心。海曙区政府在社区建设“日托”中心，为老人提供日间的各种服

①此数字是动态的，2007年4月的数字为596名。

务，包括日托、就餐、康复、休闲娱乐等。许多社区通过创造条件，整合社会资源，拓展了老人的日常活动空间；各种老年民间组织也为老人走出来提供了空间。许多社区成立了“独居老人联谊会”、“高血压保健交友俱乐部”等组织，为老人之间的沟通和交流提供平台。

仅看政策内容，海曙区的政府购买居家养老服务显然借助了社区和社会组织的力量，但众所周知，中国的社区具有浓重的行政化色彩、被认为是政府的延伸；而社会组织即使发挥一定的作用，也不一定意味着政府与社会组织之间关系格局的实质变化。因此我们需要进一步考察海曙区相关政策的运作机制。根据我们的考察，该政策的运作机制可以归纳为“政府扶持、非营利组织运作、社会参与”，政府、NGO和社区在购买居家养老政策的决策和推行中，形成了一种网络状的协作局面。

海曙区居家养老工作领导小组作为政府的领导机构，主要职责是完善海曙区、街道、社区三级居家养老服务体系。领导小组组长是分管养老工作的副区长，一位副组长是海曙区民政局局长，另一位副组长是非营利组织——“海曙区星光敬老协会”的会长。海曙区政府购买居家养老服务的资金列入了政府财政预算，每年拨款150万元。海曙区政府用这笔钱向“星光敬老协会”购买居家养老服务。年度财政预算的长效机制保障了这一政策的可持续性。

海曙区星光敬老协会是一个成立于2003年的民间组织，当时区政府在推进政策时，倡导成立了该协会。它不同于一般的老年协会，是国内较少的开展养老服务工作的非营利组织。海曙区将居家养老公益项目委托给海曙区星光敬老协会执行，即社会化居家养老服务中心交于区敬老协会（总会）运作，服务中心分部交于街道的敬老协会分会运作，社区则以敬老协会名义在服务站开展具

体服务。星光敬老协会要承担的工作有：（1）审定需要提供居家养老服务的对象。海曙区政府制定政策时，确定服务对象应该是“高龄、独居的困难老人”。在实际操作中发现，有的社区没有上门去实地摸查情况，只是从电脑已有的数据中调出资料提交给街道。敬老协会经过逐户上门审核，最后确定有约600名高龄、独居、困难老人能够获得政府为其购买的服务，为政府的政策确定了目标群体。（2）确定居家养老的服务内容。服务的内容包括生活照料（日常护理或者特殊护理）、医疗康复（陪同到医院看病、治疗、配药等）、精神慰藉（每天和老人交流，发现老人的需求，排除老人的孤独感），具体内容由居家养老服务员和老人根据需要来共同确定。（3）对居家养老的服务质量进行检查和监督。星光敬老协会下设海曙区居家养老服务社，有四名年轻的工作人员全盘负责辖区内居家养老服务的监督和管理工作，每天必须有两名工作人员深入到各社区，检查居家养老服务员的工作情况，收集老人的服务需求和反馈信息，从而掌握第一手的动态资料①。（4）培训居家养老服务员和结对上门服务的志愿者。服务员是依托社区确定的，主要由一些下岗、失业的困难人员构成。敬老协会专门组织培训五天，敬老协会除了讲述老人的护理常识和健康常识以外，特别强调服务员要掌握老人的心理，建立起亲情服务理念。

政府购买居家养老服务的经费拨给敬老协会之后，协会每两个月提前把每个社区的居家养老服务员的工资划拨到社区，服务员给老人服务后，每月到社区领取工资。敬老协会每天深入社区检查、监督服务情况，如果发现服务没有到位，下一次再拨经费的时候，敬老协会从经费中扣除相应的部分。对于老人

①宁波市海曙区星光敬老协会：“居家养老服务社会化探索”，2005年10月。