论中国宪法中公民概念的变迁

论中国宪法中“公民”概念的变迁

【摘要】本文在考察了“公民”概念在我国历部宪法性文件中演变的历史基础上，认为“公民”概念的入宪是一个历史发展的选择，它经历了“臣民”、“国民”、“人民”和“公民”这一系列概念的不断发展演变的过程。从“公民”的缺失，到公民概念的正式使用，公民概念几乎伴随着中国追求宪政的每一步进程。公民概念在一个国家发展的特殊历史影响着公民意识的培养以及公民社会的建立。本文还认为，2004年“人权”概念的入宪，使传统意义上以公民概念为核心的个人与国家之间政治联系的法律枢纽发生了根本变化，国家从仅仅对组成国家的组成要素居民承担政治和道德义务转向了无差别地在某些领域对所有生活一个国家领土范围的自然人承担权利保障责任。由此可以看出，“公民”概念自身也存在着价值意义上的局限性，应当随着人类社会政治文明和法律文明的发展而不断丰富自身的内涵，充分发挥自身制度化的积极意义。

【关键词】臣民；国民；人民；公民。

Abstract: On the basis of the historical evolution of the concept of "citizen" in our country, this paper considers that the concept of "citizen" is a historical development. It has experienced a series of concepts of "subject", "people", "people" and "citizen". From the absence of "citizen", to the official use of the concept of citizenship, the concept of citizenship is almost accompanied by China's pursuit of constitutional government every step of the process. The special history of the concept of citizenship in a country influences the cultivation of citizen consciousness and the establishment of civil society. This paper also argues that the concept of "human rights" in 2004, which makes a fundamental change to the legal hub of the political connection between the individual and the state, which is the core of the concept of citizenship, has the responsibility to protect the rights of people living in a country's territory in some areas. From this we can see that the concept of "citizen" has its own limitations, which should be enriched with the development of social political civilization and legal civilization.

Key words:subject; national; the people; citizen

一、新中国成立之前“公民”概念在宪法文本中的体现及特征

（一）从“臣民”到“国民”

新中国成立之前，在历部宪法文本中，并没有出现“公民”一词。1908年清政府通过的《钦定宪法大纲》采用了“臣民”一词，但该大纲文本中也没有出现与个人相对应的“国家”概念，只是使用了“大清帝国”。因此，在《钦定宪

法大纲》中，个人与国家之间的政治联系完全属于“从属性”的，个人是以“被统治者”的法律身份出现在宪法文本中的。

随后清王朝在辛亥革命的革命压力之下，企图力挽颓势，于1911年10月30日仓促出台了《重大十九信条》。无论这部宪法性文件是否可信，有意思的是当时的摄政王载沣“还装模作样去太庙宣誓拥护”①。《重大十九信条》不再出现“臣民”，而采用了“国民”的提法，但也仅在第7条规定：“上院议员由国民于法定特别资格中公选之。”除此，通篇不提人民或国民的权利和义务。

尽管在近代立宪运动史上，《钦定宪法大纲》、《重大十九信条》一直被视作清王朝“假借立宪之名，行抵革命之实”的作品，但法律文件从“臣民”到“国民”的转变却是在这一过程中悄然完成的。这种明文表达至少说明清王朝意识到形式平等的重要性，显示了一定的积极意义。

当然法律文件上采用这一词，并不代表它在中国的最早使用，可以推测，近代中国的文人志士在呼吁立宪、设议院时，在传播西方宪法思想和著作的时候，就已经使用了“国民”一词。学术人物的宪法用语被官方接受，说明清王朝深感立宪之必要，只是为时已晚。两千多年前，我们的祖先发明了君臣、君民、官民以及君子与小人等概念，并且以此规范人们之间的政治关系。而当我们接受外来词“国民”时，也就意味着我们对政治关系产生了崭新的认识。

（二）“国民”与“人民”混用

辛亥革命胜利后，以孙中山先生为首的国民党在南京成立了中华民国临时政府。临时政府为了光扬辛亥革命之胜利成果，以及限制日后上台的袁世凯，于1912年颁布了《中华民国临时约法》（以下简称《临时约法》）。《临时约法》庄严宣布：“中华民国之主权，属于国民全体。”令人颇感意外的是，除该条之外，在规定基本权利和义务的时候全部使用的却是“人民”一词。人民究竟何指，语焉不详。而在随后出台的《选举法》中亦规定了种种限制人民选举权利的条件，如“只有具备年纳直接税二元以上和价值五百元以上的不动产，在选区内居住二年以上，并具有小学毕业文化水准，才能享有选举权。”至于被选举权更是设置了种种限制，印证了“人民”是对有产者的称谓。因此，有学者对《临时约法》所使用的人民概念作阶级分析，认为“实际上它所指的只限于资产阶级本身，而不包括广大劳动人民在内。”②

1913年由当时所谓的“中华民国国会宪法起草委员会”拟定的《天坛宪法草案》，则更加明确地规定：“凡依法律所定属中华民国国籍者，为中华民国国民”，首次提及国民资格的认定。在基本权利义务的规定上则沿袭前文件使用的“人民”。

①蒋碧昆：《中国近代宪政宪法史略》，法律出版社1988年版，第85页。

②蒋碧昆：《中国近代宪政宪法史略》，法律出版社1988年版，第130页。

自此，1914年《中华民国约法》（又称袁记约法）、1923年的《中华民国宪法》（史称贿选宪法）皆依此作出规定。

此后，1931年的《中华民国训政时期约法》以及民国政府后来拟定的《中华民国宪法草案》（史称“五五宪草”）、制定的《中华民国宪法》（1946年）大同小异，皆以“国民”指称国家权力的归属主体的每一分子，以“人民”概称权利义务主体。但《训政时期约法》增加了两条规定，如第6条：“中华民国国民，无男女种族宗教阶级之区别，在法律上一律平等。”第7条：“中华民国国民，依建国大纲第八条之规定，在完全之自治县，享有建国大纲第九条所定选举、罢免、创制、复决之权”。对比国民党第一次代表大会的宣言中的一句话：“盖民国之民权，为民国之国民乃能享之，必不亲授此权于反对民国之人，使得借以破坏民国。”似乎已经说明，民国时期国民的整体范围与人民的范围是一致的，只是国民表现的是个体，而人民表现的是集体。这为公民一词的接受埋下了“伏笔”。（三）“公民”概念的法律表现

公民概念所隐含的国民意识初发端于近代中国，一些学者亦较早在公民的意义上使用国民一词。如陈独秀认为国民政治觉悟大体有三个阶段：首先是国民必须有“国家为人民之公产，人类为政治动物”之意识，此为觉醒第一步；“弃数千年相传之官僚的专制的个人政治，而易以自由的自治的国民政治也”，此为觉醒的第二步；“自觉其居于主人的主动的地位”为觉醒的第三步。①

“公民”一词是舶来品。它最初进入中国人的政治语汇的时间是在20世纪初，大致出现在近代文人志士介绍西方宪法的著作中，如康有为就曾发表《公民自治篇》。康有为是较早提出近代意义的“公民”概念的人，也是最早主张“立公民”的人。②有学者认为公民一词引进自近代的日本，其原意指的是作为行使参政权等公权的主体③。我国民国时代正是在此意义上使用公民。近代著名的宪法学教材之一《比较宪法》专辟有“公民团体”一编，其中认为：“公民这个名词，系指享有参政权的人民而言。因为某一国公民所享有的参政权，其范围或与另一国公民的参政权不同。所以公民这个名词，在一国有一国的涵义。”④并阐述公民团体的三种情形：（1）在有些国家，政权完全操诸政府，甚或操诸政府中一个独裁君主，国民并无任何机会去参加国家政策的决定，如1905年以前的俄国等。在这类国家中，公民团体直可谓全不存在。（2）在另有些国家，公民团体是存在的，但公民的职权限于选举，如现今的英法两国。此时公民可与选民混称。（3）在还有些国家，公民团体不独享选举权，并且享有直接立法与直接罢免官吏议员

①王人博：《近代中国与宪政文化》，法律出版社1997年版，第408-419页。

②王振东：《人权：从世界到中国》，党建读物出版社1999年版,第138页。

③林来梵：《从宪法规范到规范宪法》，法律出版社2001年版，第85页。

④王世杰、钱端升：《比较宪法》，中国政法大学出版社1997年版，第133页。

等权，如瑞士及美国各邦等。此时，选民不能代替公民这个词。

孙中山早在《中华革命党总章》中规定了“革命时期”党员的享受不同待遇的三种身份(等级身份)，并把党员和非党员的区别限定为公民和非公民的区别：“（1）凡于革命军未起义之前进党者，名为首义党员；首义党员悉隶为元勋公民，得一切参政、执政之优先权。（2）凡于革命军起义之后，革命政府成立以前进党者，名为协助党员；协助党员得隶为有功公民，能得选举及被选举权利。（3）凡于革命政府成立之后进党者，名曰普通党员；普通党员得隶为先进公民，享有选举权利。”至于“非党员，在革命时期内，不得有公民资格，必待宪法颁布之后，始得从宪法而获得之。”①孙中山关于革命党人身份的认识与共和公民身份有着极大的差异，他所强调的是政治等级和特权，而公民身份强调的则是同等形式的平等民权和人权。但这种缺乏民主平等观念的等级国民思想在当时却被用作了“训政党治的重要根据”。②由此可以窥见“公民”的特殊地位以及与其相关的政治权利内涵。

“公民”一词首次出现在新民主主义的法律文件上，却是1934年第二次全国苏维埃代表大会修改通过的《中华苏维埃共和国宪法大纲》，其中第4条写道：“在苏维埃政权领域，工人、农民、红色战士及一切劳苦民众和他们的家属，不分男女、种族、宗教，在苏维埃法律面前一律平等，皆为苏维埃共和国的公民。为使工农兵劳苦民众真正掌握着自己的政权，苏维埃选举法特规定：凡上属苏维埃公民，在十六岁以上者皆有苏维埃选举权和被选举权，直接派代表参加各级工农兵苏维埃的大会。”并在第13条中再次使用“公民”一词：“一切苏维埃公民有反宗教宣传之自由，帝国主义的教会只有在服从苏维埃法律时才能许其存在。”该文件通篇表明“苏维埃政权属于工人、农民、红色战士及一切劳苦民众”，仅在规定选举权和“政权公共利益”的场合使用公民概念。这与近代宪法理论的阐述是一致的。制定文件者并未意识到该问题，或许这只是一个单纯借鉴、仿效苏联文件的一个做法，因为在此后颁行的《陕甘宁边区施政纲领》、《陕甘宁边区宪法原则》里则完全看不到“公民”一词的影子，同时也不再使用“国民”一词，一律采用“人民”作为基本权利义务的主体。

政治话语的变迁透视着政治文明的转型。近代中国“臣民”到“国民”是一大进步。“国民”到“公民”则是悄然的一大变化。而“人民”一词作为基本权利享有主体的用语以《临时约法》为肇端，后来几乎没有什么变化。

二、新中国“公民”与“人民”

①《孙中山全集》第三卷，中华书局1984年版，第79页。

②徐贲：《从宪法的形式性看中国宪政问题》，法律出版社，2001版，第165页。

（一）《共同纲领》关于“人民”与“国民”的规定

新中国诞生之际所制定的《共同纲领》不仅继续沿用“人民”作为基本权利的享有主体，而且在主权归属者上也同样使用“人民”，如第12条规定：“中华人民共和国的国家政权属于人民”，几乎抛弃“国民”一词的运用。但《共同纲领》并没有完全弃而不用，而是在其有关义务的条款中使用“国民”这一用语。如第4、5条在规定各项权利时，主体采用的是“人民”一词，而在第8条规定义务时主体却分明采用“国民”一词，其次是在第42条提倡公德时，再次采用了“国民”。这是一个非常有意思的微妙变化。在近代，特别是中华民国的宪法性文件几乎都是将国民作为主权的归属者的，而新中国后第一部宪法性文件即将国民作为义务主体使用。难道真的是因为“敌人用之，我便否之”的心态吗？

实际上，关于“人民”和“国民”之间的分别，在周恩来所做的《关于〈共同纲领草案起草经过和纲领的特点〉的报告》中作了辨析。“人民”是指工人阶级、农民阶级、小资产阶级、民族资产阶级，以及从反动阶级觉悟过来的某些爱国民主分子。“而对官僚资产阶级在其财产被没收和地主阶级在其土地被分配以后，消极的是要严厉镇压他们的中间的反动活动，积极的是更多地要强迫他们劳动，使他们改造成为新人。在改变以前，他们不属于人民范围，但仍是中国的一个国民，暂时不给他们享受人民的权利，却需要使他们遵守国民的义务。”①并强调这就是人民民主专政的一个体现。可见，作为“人民”内部的国民与“非人民”的国民在享受权利上存在天壤之别。

（二）公民概念的正式使用

新中国最早使用“公民”概念的规范性文件是1953年公布的《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》，其第4条写道：“凡年满十八周岁之中华人民共和国公民，不分民族、性别、职业、社会出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限，均有选举权和被选举权。”但通篇除此一处外，并没有其他地方再次涉及到“公民”一词。

“公民”概念正式出现在宪法文本中是1954年宪法。1954年宪法通过规定公民的基本权利，建立起以“公民”身份为基础的人权制度，扩大了《共同纲领》所规定的宪法权利主体的范围，奠定了新中国历部宪法所确立的公民的基本权利的制度基础，发展了人权的基本内涵。

但是公民涵义的明确直到1982年宪法颁布才得以清楚的显现。其第33条规定：“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。”它表明，在我国，公民除须具有中华人民共和国国籍外，没有另外的资格限制。不仅公民的范围得到扩大，而且公民之间的资格平等性也得以彰显。当然具体到每一项公民

①许崇德：《中国宪法参考资料选编》，中国人民大学出版社1990年版，第204页。

权利时，由于权利本身的不同，公民权利能力和行为能力的享有并不完全一致。

一国社会成员一旦具有公民的身份，那么原先与人有关的其他身份或属性诸如阶级、集团、地域、民族、性别、职业、信仰、地位、经历等等差别，在法律面前一概变得狭隘了。此时，每一个社会成员都成为摆脱各种关系的国家中的一个最小单位，共同的身份决定了具有某些共同的“人性”。这就是公民身份与其他身份的区别。

2004年修宪将人权的概念写进宪法，丰富了我国现行宪法关于宪法权利和公民的基本权利制度的内容，扩大了宪法权利主体的范围和宪法权利的深度和广度，使得人权保障事业获得了更加可靠的宪法保障。“人权”概念入宪扩大了国家对个人应当承担的道德义务的范围，突破了“公民”概念对个人与国家之间政治关系法律界定的界限，丰富了现代宪政原则的内涵，为作为根本法的宪法更好地发挥维护政治国家的“国家主权”、规范国家机关的权力行使秩序、保护个人合法和正当的法律权益等方面的作用，提供了有效的制度保障。

三、结语

在我国，公民概念的历史并未循着公民概念在西方的发展规律演绎。但发展到当代，在概念的法律使用上我们却走在同一条道路上，可是在公民的文化底蕴和主体意识上我们则有巨大的差异。

公民是具有某个国家国籍并有权参与该国公共权力行使与监督的人。自“公民”被引入我国以来，公民在法律文本上的发展与在习惯意涵上的发展并不一致，但一直在发展，笔者相信随着国家的发展、法治建设的逐渐完善，我们一定能产生与宪政相契合的公民文化；惟有如此，公民之积极能动性才有了发挥的源泉；惟有如此，公民之主体地位才可能被激发；惟有合格的公民，才有合格的社会.

参考文献

[1]蒋碧昆：《中国近代宪政宪法史略》，法律出版社1988年版，第85页。

[2]蒋碧昆：《中国近代宪政宪法史略》，法律出版社1988年版，第130页。

[3]王人博：《近代中国与宪政文化》，法律出版社1997年版，第408-419页。

[4]王振东：《人权：从世界到中国》，党建读物出版社1999年版，第138页。

[5]林来梵：《从宪法规范到规范宪法》，法律出版社2001年版，第85页。

[6]王世杰、钱端升：《比较宪法》，中国政法大学出版社1997年版，第133页。

[7]《孙中山全集》第三卷，中华书局1984年版，第79页。

[8]徐贲：《从宪法的形式性看中国宪政问题》，法律出版社，2001版，第165页。

[9]许崇德：《中国宪法参考资料选编》，中国人民大学出版社1990年版，第204页。

鸣谢

首先，我最要感谢的是指导我论文完成的钱锦宇老师。钱老师和蔼可亲，治学严谨，给予我许多在学习上的帮助与启迪。不仅给我了许多学术上的帮助，还培养我了许多在法学上的思维模式。不仅有老师，而且得到了许多同学的关心与帮助，十分开心、不胜感激。