我国税源管理存在的问题及完善建议

现阶段我国税源管理存在的问题与完善建议

税源管理贯穿于税收征收管理的全过程，是税收征管改革的重点内容。自1997年以来，我国税收征管改革取得了突破性进展，特别是从近几年强化管理的种种措施来看，我国的税收管理思路正在从“粗放式”走向“精细化”，税源管理愈发重要。但现阶段税源管理的整体建设相对税收工作的发展而言还相对滞后，需要从多层次、多角度地进行思考。

现阶段税源管理存在的问题

（一）税源信息来源基础不扎实。目前税务机关无专门机构和人员去收集和分析研究相关宏观经济信息，税务机关采用的宏观信息大多来源于统计部门定期公布的静态信息，动态信息和产业运行信息相对缺乏。对于纳税人的税源管理依据更多地来自于微观主体所提供的信息，且主要来自纳税人纳税申报表及其附报资料、企业财务会计报表。鉴于纳税人会计核算水平和某些主观故意，其信息的真实性与准确性可能存在问题。

（二）税源监控体系不严密。在具体征管工作中，税务机关普遍存在“嫌难爱易”的心理：重视税源大户，忽视零散税源；重视一般纳税人，忽视小规模纳税人；重视征税户，忽视免税户；重视申报正常户，忽视申报异常户（零申报、负申报、低税负户）；重视盈利企业，忽视亏损企业。这样的结果就是造成漏征漏管现象严重，出现了大量的税源管理盲区。而明确的监控岗位、具体监控要求和完善的信息流转规程的缺乏使税源监控停留在一个低水平、自由式的无序状态中，税收流失现象较为严重。

（三）税源信息分析功能不准确。税源管理的重要内容是对信息资源进行整合、分析，查找税收管理的薄弱环节，但信息分析职能尚无明确岗位负责，使税源管理缺少信息支持。信息分析职能缺位，导致税源管理工作缺乏有力支撑，也导致预测功能失效。从2003年到2006年的四年间，我国税收收入预期计划与实际完成情况之间差距较大。目前的税源管理往往偏重于做“事后诸葛”，强调税收收入结果的分析，使得税源管理的实质变成了税收成果的盘点和总结，税源管理的目标被弱化。

（四）税源管理信息技术不完善。以现代计算机、网络、通讯为支撑的税收征管信息技术体系虽发展较快，但也仅停留在浅层次，尚未实现信息的充分共享和顺畅流动。CTAIS（中国税收征管信息系统）没有很好地发挥信息化应有的作用，不能对纳税人的生产经营、资金流转等信息进行及时的全过程监控。从CTAIS信息采集范围和数量看，企业财务信息没有完整录入，虽然能将专用发票开具情况准确采集,但是普通发票的涉税信息仍游离于CTAIS之外，企业历史资料和同行业纳税信息是案件审计的重要参考，目前CTAIS也不能满足需要。加之金税工程信息尚未与CTAIS

兼容，协税信息(第三方信息)不能共享，影响了税源监控、纳税评估、稽查案和税源调查的质量。

（五）税源管理岗责配套体系不健全。随着新税制的施行和专管员制度的取消，税源管理更多地成为了一个税收宏观管理或者说是计划分析的专用名词。现实工作中形成了税源管理在宏观和微观两个层面岗位与职责不对称的“断层”现象。由于税源管理流程没有细化，很难具体落实到每个岗位、每个环节。虽然在2004年实行了税收管理员制度，也赋予其税源调查的权责，但实际中税收管理员整日忙于事务性管理，忙于填表、报表、统计等日常性工作，没有足够时间对纳税人实施实地管理。管理岗位与人员配置上对纳税人的管理乏力，导致税源不清、申报不实、责任不明。

（六）税源管理内外部门协调不得力。首先，内部各部门职责不明，信息传递不畅，征、管、查脱节，造成税源管理不力。如一般纳税人资格认定、减免税审批，按规定由税源管理部门进行实地调查，政策管理部门负责审批，实际中往往存在税源管理部门认为有审批环节把关，调查流于形式；而审批环节仅仅就资料审资料，与了解和熟悉纳税人情况的管理部门沟通不够，容易形成管理的盲区。其次，外部各部门配合不积极，与工商、审计、统计、公安、海关等部门没有进行有效的信息传递和信息共享，信息资源利用率低下。如有的企业办理了工商营业执照而没有及时办理税务登记证，有的企业注销了营业执照不及时注销税务登记证等。

完善我国税源管理体系的建议

（一）完善对税源的专业化分类管理

1.税源信息采集。它是分税种管理的起点，通过各种渠道收集与税收征管工作相关的信息，包括数据、文字、图形等，并对信息进行初步加工、整理、筛选，为税源监控和分析提供依据。

2.税源监控。纳税评估是税源监控的最主要环节。纳税评估工作紧紧依托计算机网络，科学运用综合经济指标，实现对纳税人纳税行为的全面分析、监控、测算，减少管理的盲目性，把握管理的主动权，切实解决异常申报和申报不实的问题，缩小纳税人申报的税款与依法应缴潜在税款之间的差距。

3.税源分析。它是对税源采集、监控的大量税源信息进行归纳、分析，从而反映税源发展变化内在规律，为科学决策提供依据。税源分析分为收入构成分析、收入特点分析、经济税源变化分析、征收管理薄弱点分析、重点企业解剖和收入预测。

（二）拓宽税源采集信息网络

1.延伸内部信息采集触角，广泛搜集税务机关内部信息。将信息采集职能从传统的一两个部门延伸到各岗位，并通过信息技术手段，使采集到的信息电子化、数字化，实现税务机关内部信息资源的充分共享。

2.延伸外部信息采集触角，广泛搜集各类涉税信息。一方面，通过实现国地税、工商、海关、财政等各部门的信息互联互通，广泛搜集各类外部信息资源，为信息稽核提供基础资料。另一方面，通过与统计、发改委等部门的信息互联，实现对宏观经济统计数据的动态掌握，为宏观税收决策和加强税收管理提供思路。此外还应当充分利用互联网、报纸、期刊等更广阔意义上的信息资源搜集各类重点税源企业的涉税信息，加强重点税源企业的信息储备，提高对重点税源的监控和管理能力。

3.完善申报登记和电子发票制度。运用计算机管理纳税人的信息资料，实行纳税人的登记编码制度。纳税申报的同时应该附上财务会计报表及其他有关纳税的详细资料，实行双向申报制度。另外，建立“电子发票”制度，促进税收管理效能的全面提高。

（三）提升信息技术的支持能力和水平

1.提升现有税收业务管理软件静态数据的分析能力和水平。充分利用计算机数据处理优势，通过对微观税源纳税情况、各税种增减变动情况、各税种逻辑关系检验等对比分析，及时发现微观税源申报纳税或生产经营等方面可能存在的问题，为税源管理提供参考信息。

2.提升信息技术对税源发展趋势的预测分析能力。将计算机技术和数学模型相结合，实现对税收发展变化趋势的方向性预测分析，为加强税源管理揭示方向。分析个别税负明显偏轻、偏低行业存在的原因及解决途径,为强化税源管理提供警示信息。

3.提升信息技术对税源管理的交叉比对支持能力。通过对工商、国地税、海关、金融、财政等部门的信息进行综合比对，查找可能存在的税收征管空白区域，强化税源精细化管理。

（四）构建广泛合理的税源管理岗责体系

1.税源管理应当构建以信息管理为核心的信息流运转体系。信息管理系统应当从传统的信息技术支持领域向外延拓展,形成包含信息采集、信息整理与存储、信息加工与分析及信息传递的体系完备、分工合理、功能健全的科学化税源信息管理系统。一方面是将各部门及其本身搜集到的全部信息从纸质、语音、图像等形式整理储存、转化为电子化数字信息，另一方面要利用计算机完成数据处理和分析、加工，为税收管理提供各类统计、预警等信息。

2.税源静态信息采集应当从办税厅开始，全面采集纳税人税务登记(包括车船、房产、土地、银行、分支机构等)、纳税申报、发票领购、处罚信息等涉税信息，并在信息技术支持下以“一户式”的方式在税务机关内部全面共享。

3.微观税源动态监控应当由税收管理员负责。税收管理员应当密切关注企业生产经营、财务、资金、资产等情况,并承担起信息采集员的工作职责，及时向信息管理系统提供微观税源动态信息及相应资料。

4.宏观税源监控应当由审计、统计部门和税收业务部门共同负责。审计、统计部门应当关注宏观税负情况、税收弹性指标变动情况、行业及产业税收负担状况等，为税收宏观管理和经济建设助力献策。税收业务管理部门应当通过开展税收业务情况调研工作，发现、了解经济领域出现的新情况、新问题，并提供政策建议或解决思路。

5.稽查、征管、税政等部门还应当成为管理政策执行力的直接体现部门。根据信息管理系统传递分析信息或提示信息，上述部门应当有针对性地开展税务稽查、税收调研等工作，发现征收管理中可能存在的漏洞并研究制定相应的制度或办法，提高征管质量和水平。

税源管理存在四大问题

2005-02-24 09:28:10

加强税源管理是做好税收工作，确保税收收入稳步增长的基础性工作，也是加强“两基”建设的一项重要内容。随着近年来国税系统税收征管改革的不断深入，对税收征管工作提出了更高、更新的要求。在新的税收征管模式下，全面加强税源管理是国税机关基础工作中的基础，特别是针对在近年来涉税案件的查处过程中暴露出当前税源管理工作中存在的问题，应采取积极有效的措施和对策，以进一步强化税源基础监控管理，夯实征管基础。当前税源管理工作中主要存在以下问题：

———思想观念因循保守，税源管理“头重脚轻”

在税源管理工作中，机械地以实现税收的多少将纳税人划分为重点税源和非重点税源。“重点税源重点管理”，而重点税源和重点户不相一致，重点户不一定是重点税源，而是税收征管工作中薄弱点或问题易发点的纳税企业。将更多的征管力量和注意力都放在了纳税大户的重点管理上，在一定程度上忽视了部分重点户、非重点税源、某些行业和重要部位及环节的管理，造成税源管理“头重脚轻”，征管基础薄弱，给一些蓄意偷逃税犯罪分子以可乘之机，存在很大的隐患。如果企业采用偷逃税手段控制缴纳税款的数额，从而达不到税务机关认定的重点税源标准，税务机关没有及时发现其偷逃税行为而对其不实行重点管理，就很可能导致偷逃税行为一直得以延续下去。从全省今年爆发的数起涉税案件来看，作为重点税源重点管理的企业出现问题的很少，恰恰是容易被我们忽视的农产品收购加工企业、收废、用废企业等均不是重点税源的重点企业利用农产品收购发票、废旧物资回收发票等大肆偷逃国家税款的犯罪活动居多。其中大部分是征管基础不实，税源管理不到位、不全面所造成的后果。

———部门协调配合不力，税源管理“雾里看花”

从外部来看，涉及税源管理工作最紧密的工商、国税、地税等部门之间的协作配合只局限于信息的传递，而没有实现相互间的信息共享，部门间的联席会议制度、信息传递制度、

工作分析制度没有得到很好的执行，只流于形式，没有充分发挥部门间协调配合的作用。不能最大程度地综合利用各自的信息资源，解决工商登记和税务登记户数不相一致的问题。有的企业办理了工商营业执照而没有及时办理税务登记证，有的企业注销了营业执照不及时注销税务登记证等等，都直接影响到税源管理的实际要求和税收征管质量。一方面一些纳税人不能及时纳入正常税源管理，导致漏征漏管户的存在；另一方面出现了许多非正常户，给偷逃税行为留有可能的空间。

从内部来看，由于我们当前最为注重的是新的征管模式本身的正常运转，而没有特别注意研究在新的征管格局下如何加强各部门间的协调配合、信息共享的问题，造成目前内部间信息传递不畅，征、管、查在一定程度上脱节的现象，税源管理责任不明，职责划分不清等问题。比如纳税人到办税大厅进行纳税申报，因负责征收的人员不了解纳税人的经营状况，只能就纳税人自行申报的数字、纳税资料等进行审核；而管理分局人员了解纳税人的实际经营情况，但是在纳税人申报纳税时不能在第一时间看到纳税人报送的申报资料，而是要在申报期结束后通过征收分局传递的信息才能看到纳税人申报情况。这样就形成了调查执行分局催报催缴、征收分局审核征收两头不见面的局面，如果纳税人进行虚假纳税申报或申报不实，无法及时发现；再如在发票管理方面，征收分局负责向纳税人发售发票，由于对纳税人的情况不了解，只能依据纳税人的申请发售发票，因征收分局无管理职能，不能对发售出去的发票进行有效管理，而调查执行分局又不能及时了解纳税人的发票领用情况，不能及时从纳税人发票使用数量、开具金额等方面及时掌握纳税人的经营变化情况，造成发票管理失控，给少数蓄意偷逃税企业以可乘之机，在发票上做文章，进行虚开、代开等违法犯罪行为，发票管理不到位甚至脱节给税源管理带来一定的困难。

———计算机监控不全面，税源管理“华而不实”

从税源管理监控的角度来看，计算机监控不全面，有些“华而不实”。主要是因为计算机内数据的采集录入是靠纳税人提供的，如果纳税人故意隐瞒销售收入，进行虚假申报，提供虚假数据，计算机本身是发现不了的；我们强调要“人机结合”、“机器管事”、“制度管人”做好税源管理等其他各项工作。从目前的情况来看，各项制度没有得到很好执行，形成人管与机管脱节的现象，对机器的依赖程度越来越高，丢弃了原来“管户制”的一些好的经验和做法，使机内错误或虚假的数据不能得到及时修正，不能及时发现和查处各类涉税违法犯罪行为，忽视了在税源管理中最主要的人的因素，单纯依靠机器去加强税源管理工作是不可能取得实际效果的。

———考核办法不完善，税源管理“奖惩无据”

加强税源管理一直是各级国税机关强调和努力做的一项工作。但是到目前为止，税源管理一直没有完善的考核办法，没有量化的考核标准，比如管理责任人在税源管理工作中应做什么，如何做，应达到什么效果等都没有明确的规定，无法衡量税源管理工作的好坏，致使税源管理工作奖罚无据，不能以责任落实和责任追究的办法促进税源管理工作质量和水平的提高。等到因税源管理工作不到位，出现了涉税违法案件，再去反省管理工作的不足、处理相关责任人，只是一种不得已的“亡羊补牢”办法，给国家造成的损失和对税收征管的影响已无法挽回。如果日常税源管理工作很严密，措施到位，在很大程度上可以避免涉税犯罪行为的发生。

科学化税源管理作者：林国镜出版社：中国税务出版社日期：2009年4月开本：0 版次：1次页数：436页装帧：简装ISBN：7-80235-350-3/f1270 第一章税源管理概述（1）第一节税源管理定义（2）一、税源与税收（2）二、学术界关于税源管理的定义（4）三、本书的税源管理定义（7）第二节税源管理与税收管理（9）一、税源管理与税收管理（9）二、税源管理的主要内容（10）第三节税源管理的特性与意义（16）一、税源管理的特性（17）二、税源管理的分类（18）三、研究税源管理的意义（19）第二章中西方税源管理实践（22）第一节中国早期税源管理情况（22）一、赋税雏形期的税源形式及管理（22）二、早期国家（夏商月）的税源及管理（23）三、封建时期的税源及管理第二节民国时期税源管理情况（28）一、税源情况（28）二、税源管理（30）第三节革命根据地税源管理情况（31）一、根据地税源情况（31）二、根据地税源管理（32）第四节新中国的税源管理情况（33）一、税源情况（33）二、税源管理（35）第五节西方税源管理的实践经验（37）一、因税制设计给税源管理带来的便利（37）二、因管理机构设置对税源管理带来的便利（40）三、因纳税人身份识别制度设计为税源管理带来的便利（43）四、因妥善控制经济活动中的有关媒介物对税源管理带来的便利（44）五、因利用信息化建设对税源管理带来的便利（45）六、依照纳税人遵从程度不同给予不同待遇形成的税源管理的便利（48）第三章税源管理现状及原因分析（52）第一节信息不对称条仵下的税源管理问题（52）一、信息不对称的主要表现（53）二、信息不对称的影响（54）三、信息不对称的主要原因（54）第二节管理欠科学条件下的税源管理问题（57）一、管理欠科学的主要表现（57）二、管理欠科学的直接影响（61）第三节制度不完善条件下的税源管理问题（62，）一、税收法律制度不完善（64）二、税收执法监督不完善（64）三、税收遵从秩序不完善（65）四、税收宣传机制不完善（73）第四节环境欠优化条件下的税源管理问题（73）一、内部管理环境的不完善（73）二、外部管理环境的不完善（74）（以下略）

二、当前税源管理工作存在的问题

1.“一多一少”、“一高一低”的矛盾比较突出。“一多一少”是指纳税人户数多而税收管理人员少，“一高一低”是指税源管理要求高而税收管理员整体素质较低。2003年以来，浙江省纳税人户数连续突破了90万、100万、110万和120万户大关。截至2008年6月底，全省国税系统共有各类纳税人12

2.74

万户，税收管理员4300余人，税收管理员人均管户达280余户，部分区域经济比较发达的市县局人均管户甚至超过了700户，税收管理员的工作严重超负荷，致使管户工作难以到位。同时，目前的税收管理员队伍普遍存在年龄偏大、文化水平不高、经验不足等问题，与管理员的高要求不相适应。

2.税源管理的基础有待进一步夯实。从税收管理员制度落实情况看，一是税收管理员的工作职责不够清晰，工作规程不够规范；二是管户制度不够健全，分类管理的要求落实不够，“淡化责任、疏于管理”的问题在一定程度上仍然存在；三是作为税收管理员工作平台的税收征管辅助系统在地区之间应用程度不平衡；四是缺乏科学合理的税收管理员考核评价制度。从征管质量考核制度情况分析，现有的税收征管质量考核侧重于登记率、申报率、入库率、欠税增减率、滞纳金加收率和处罚率等“六率”，但“六率”并不能完全反映税务机关掌握纳税人纳税申报和纳税能力的真实情况、宏观税负和行业税负水平、纳税评估开展等情况。

3.税源管理的工具手段相对落后。一是漏征漏管户仍然存在；二是纳税评估不深、不细、不实的现象不同程度地存在；三是普通发票管理手段落后，制售假发票和非法代开发票违法犯罪活动猖獗，严重扰乱了社会经济秩序；四是征管信息化建设统筹性差，资源共享度低，数据管理和应用水平不高。再者，《征管法》及相关配套制度需要进一步完善。

4.传统手段对新兴经济活动的税收管理相对乏力。随着经济社会的飞速发展，各种新兴经济活动不断涌现，用传统的税收管理手段对新兴经济活动进行管理很难奏效。同时，各行各业经营业务创新层出不穷，给税源监控、税基确认、税法适用等带来了不确定性，特别是许多业务的创新和金融领域的创新交织在一起，使得税收事项更加复杂，加大了税收管理的难度。在组织形式的创新方面，

随着企业经营规模的壮大及经营业务的多元化，企业集团越来越多，如何加强对母子公司、总分机构、连锁经营等形式纳税人的管理，成了税收管理的新课题。

浅论我国的税源管理

哈尔滨市国际税收研究会第一课题组李雪

1994年实行新税制以来，我国一直十分重视税源管理工作，并取得了一定成效。但从现实情况看，税源管理还处在摸索阶段，很多措施本身不够完善、严密，又缺乏相关配套措施，造成税源管理水平低下，税收流失严重，税源管理工作亟待进一步加强。

一我国税源管理的现状

（一）我国税源管理已取得的主要成绩

1、税源管理已上升到法律层面

2001年5月1日正式实施的《中华人民共和国税收征收管理法》中，明确增加了税源管理方面的内容，主要包括几个方面:一是明确了加强税收征管信息系统的现代化建设，建立、健全税务机关与政府其他管理机关的信息共享制度，为税务机关从相关部门采集税源信息，全面掌握税源提供了法律保障，也为税务机关运用信息化手段加强税源管理提供了法律依据；二是明确规定工商行政管理机关应当将办理登记注册、核发营业执照的情况，定期向税务机关通报，加强了税务机关与工商行政管理机关之间的配合和信息传递；三是明确规定了纳税人必须持税务登记证方可开立账户，并将全部账号向税务机关报告，税务机关依法查询纳税人开立账户的情况时，有关银行和其他金融机构应当予以协助，强化了金融机构在税源管理的责任和义务，为税务机关掌握纳税人银行开户情况，控制税源打下了法律基础。四是总局于2004年2月1日正式颁布施行的《税务登记管理办法》规定国家税务局、地方税务局执行统一税务登记代码，为加强税务登记管理，建立国、地税之间信息交流奠定了基础。

2、重点税源管理工作取得了很大成效

国家税务总局从1999年起在全国国税系统开展重点税源监控工作。明确了重点税源的确定标准和监管范围、管理的内容和方法、数据来源及分析应用，并建立起相应的监控数据库。目前全国重点税源企业包括了年缴纳增值税和消费税“两税”500万元以上的增值税纳税户、年缴纳营业税100万元以上营业税纳税户、年缴纳所得税500万元以上的纳税户、年经营收入10000万元以上的纳税户。2007年全国实际监控重点税源企业31610户，重点税源企业实现税收12298.7亿元，入库税收11417.1亿元，入库税收占全国税收（扣除海关代征进口税收和证券交易印花税）的43%。主要税种的监控比重分别为：增值税53%，消费税95.3%，营业税23.4%，企业所得税58.2%。①通过加强重点税源的管理达到了掌握主体税种、增强税收管理工作主动性和预见性的目的，保证了国家税款及时足额入库。

3、税源管理信息化已经起步

国家税务总局在1996年确立的“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的30字税收征管模式，之后又加入了“信息化和专业化”的内容。随着信息化建设步伐的加快，各级税务机关在“科技加管理”的治税思想指导下，将信息技术应用于税源管理，使税源管理手段更具科学性。目前信息化建设对税源管理的作用主要在三个方面:一是CTAIS(中国税收征管信息系统)

软件的逐步开发和运行，CTAIS是税收征管为核心的大型应用系统，涉及到包括税源管理监控在内的各个税收征管环节的业务。二是金税二期工程网络建成，实现了覆盖国家税务总局到省级、地市级和县区级税务局的四级广域体系，防伪税控开票系统、防伪税控认证系统、增值税计算交叉稽核系统和发票协查系统也已基本推行到位，有效地遏制了偷骗税。三是税控装置得以推广使用，有效的加强了源头监控，提高了税务机关的征管能力，堵塞了税收漏洞。

（二）我国税源管理存在的主要问题

从近几年税收收入高速增长的事实来看，税源管理在堵漏增收方面起到了不可低估的作用。但由于缺乏科学有效的税源管理运行机制的支撑，税源管理实际工作中的一些焦点问题未能得到根本解决，比如因税源底数不清、税收计划与依法征税之间的矛盾、税源控管不力而导致的征收不到位、以及偷逃税问题等等。从深层次看,目前的税源管理还只是停留在静态管理和事后管理上，管理水平粗放、低下，缺少前瞻性和预见性，税源管理在把握经济税源发展变化、以及为制定科学合理的税

收计划、优化税制结构方面应起的作用未能充分发挥出来。

1、现行财税体制的缺陷制约了税源管理作用的正常发挥

我国现行的分税制财政体制仍带有相当程度的旧体制问题，是财政包干体制与“分税制”并行的混合型体制。这种体制必然深刻影响着税收管理体制的构建与运行。反映在税源管理上负面影响主要表现在以下两个方面:

（1）是造成税收计划和税源管理相脱节。由于目前很多地方财政还是吃饭财政，预算支出刚性很强，“以支定收”的思想没有改变，在确定税收计划时不是完全以现实税源为基础，尤其是各级政府出于满足财政支出和实现地方经济社会发展目标的需要，提出超出经济税源承受能力的收入目标，使得指导性计划变回指令性计划，客观上割裂了税收和经济税源之间的紧密联系，制约了税源管理作用的正常发挥。

（2）是诱发税源争夺，给正常的税源管理秩序造成冲击。一方面受财政利益的驱使，容易诱发地方保护主义，尤其是在非属地化征管情况下，地区间经常引发税源争夺大战；另一方面由于收入计划层层加码，很多地方政府下达的计划数远远超过实际税源的承受极限，造成国地税之间争抢税源。在争抢税源的过程中，地区间、部门间有的采用财政返还政策，有的乱开优惠政策口子,有的故意少收、不收，甚至纵容税收违法行为的存在，形成巨大的税源管理真空，人为地造成了税收流失。

2、税收制度和征管模式的缺陷不利于税源管理的开展

（1）税制不完善影响了税源管理的效率。一是我国现行税制是多税种、多环节、多层次的复合税制，具体政策复杂多变，税基构成要素多元化和复杂化，无论是税务机关、专业代理人士还是纳税人要做到精确掌握都存在很大难度，客观上也影响了纳税人主动、准确申报纳税，例如企业所得税的各种生产经营收入、成本费用、税前扣除项目和调整项目繁多，如果其中一个出了差错，就会造成税基不实、税源不清。二是税收优惠和减免政策过多过滥，使得税源管理工作的正常开展受到很大影响，降低了税源管理效率。

（2）税收任务考核制度淡化了税源管理。长期以来，完成收入任务的好坏是评价各级税务领导的重要指标，是考核税务机关工作的主要依据，税收任务的刚性考核强化了税收计划的刚性，只要能完成收入任务，税源管理就变得无足轻重，导致税源管理变成了收入管理。对于税源充足的地区，税务机关担心收入增长过快导致任务基数上升，自然就放松管理，“藏富于民”；而对于税源基础差的地区，为完成任务就要不顾税源枯竭之险，“寅吃卯粮”、收过头税的现象时有发生。国家审

计署对税源比较集中的35个市（地）税务机关2005年至2007年的税收征管情况进行审计调查时发现，一些税务部门在完成年度税收计划时，人为控制税收入库进度，将税源留在企业。被调查的788户企业中有364户存在此类问题。2005年底和2007年，分别有106.32亿元、102.95亿元应入库税款因此未征收入库。而在经济欠发达的内蒙古、江西、四川等地区，税务机关为完成税收计划征收“过头税”10.02亿元。

（3）新征管模式下税源管理职能被支解。新征管模式实现了由“管户制”向“管事制”的转变，税源管理的职能也分散到各个职能部门,各部门分工本身不尽合理，比如计征部门承当税源分析、重点税源监控的工作，但与纳税人接触较少，对纳税人生产经营状况了解程度大都偏低，只能就数字论数字，而征收、管理、稽查等部门基本没有从事专职税源分析的人员，对税源监控的质量不高。正是由于没有一个能够高效协调内部环节专门职能部门，又缺乏有效的协调、制约手段和信息传导机制，各相关部门之间协作性很差，税源管理作用难以有效发挥。

（4）非属地化征管导致漏征漏管。目前纳税户并不是完全按照属地原则来划分管理权限，而按预算级次、行政隶属关系或者行政指令来划分征管范围的征管模式给正常的税源管理带来不利影响。由于征管权限交叉、征管范围理不顺，导致漏征漏管的现象比较普遍，给了少数不法纳税人以可乘之机。

3、税源管理能力不强

（1）税务队伍整体素质还不尽如人意，不能完全适应新形势下税源管理工作的需要。一是随着我国市场经济的发展，经济税源发生了深刻变化，这对税收管理工作提出了更高的要求，然而目前税收管理员的素质还跟不上形势的需要,使得对税源很难实行有效的管理。二是随着税务信息化建设的不断推进，计算机在税源信息分析中的应用越来越广泛，这就要求税务干部，特别是税源管理人员必须具备比较高的计算机应用技能，要有一定的信息分析能力，但目前这方面的人才还十分缺乏。

（2）税源管理手段相对滞后。主要是因为当前我国经济形势正在发生着深刻的变化，税源基础等也处在不断变化之中，而税源管理的手段跟不上形势的需要，难以实现对纳税人的有效监控，无法全面准确搜集纳税人的税源变化信息，使税源管理工作陷于被动。

①没有统一的纳税人识别代码，纳税人户籍管理存在较大漏洞。目前我国工商、税务、技术监督等部门都有各自的一套登记编码，由于没有统一的识别代码，导致

各部门之间纳税人信息共享难以实现，登记管理的户数相差极为悬殊。统计资料表明，我国2004年经济普查各类经济单位合计为5120.9万户，2005年工商登记户数合计为3269.6万户，而2005年税务登记户数合计为2055.1万户，三者之间千万户的数字差异，足以说明漏征漏管情况有多严重。②税源管理方法单一，对税源的控管力度明显减弱。新征管模式以纳税申报为基础,取消了传统的“保姆式”专管员管户制度，也割断了传统的税务机关和纳税人之间紧密联系的纽带，使得税务机关难以了解纳税人的真实信息。实行集中征收使得税务机关的工作相对比较被动，征收人员坐等纳税人上门申报,被动接受纳税人的申报资料, 就表征税，申报的真伪、虚实难以核查。税收管理员深入企业少，税源管理缺乏主动性，不能及时准确的掌握纳税人的生产经营状况、涉税信息和税源变动情况,对未申报、非正常户、停歇业户、零散流动税源的管理更是鞭长莫及，增加了征管工作的盲目性，造成税源底数不清和漏征漏管等问题。③税源的核定方式存在缺陷。目前税收征管中确定税源的方式主要是“以票控税”和“核定征收”的方式，而这两种方式在实际应用中都难以准确核定税源。“核定征收”容易受各种主客观因素影响，无法准确核定纳税人的收入，很难对其税源进行监控。“以票控税”一是容易产生虚开、代开等违法行为，国家税务总局公布的2005年查处的9起重大涉税违法案件中涉票案件就占了8起，足以说明现阶段发票违法的严重程度。二是对纳税人不开票的行为缺乏有效的控管手段，尤其是在一些行业作用有限。例如装修行业，私房装修者客观上不需要发票报帐，为减少支出（企业开票都要求索票方支付一定的税点），索取发票的意识往往不强，造成税收流失。

（3）税源管理的层次较低，还停留在表面和静态层次，税源分析的深度、广度十分有限。目前的税源管理还主要是进行一些基本的数据统计工作，对税源的深入调查和分析预测不够。税务机关对税源的掌握只停留在税务登记资料、纳税申报资料以及企业财务报表等有限的静态基础资料上，而对纳税人经营过程中正在发生或将要发生的涉及税源变化的最具监控价值的动态资料掌握相当少，缺少深入的调查和系统科学的分析研究，缺乏全程动态监控机制，大大降低了税源管理在税收征管中的作用。

（4）税收信息化系统在税源管理中运用不到位。主要表现为信息化建设缺乏整体的规划，税源信息得不到有效的利用，信息化的整体效能没有在税源监控中得到应有的发挥。目前各类税收管理软件多头开发、重复开发现象比较严重，开发的业

务规范和技术标准不统一，造成各软件之间数据不能共享。在信息采集方面，一是可利用的基础信息资料较为单一，目前的税收征管信息系统普遍只重视纳税人的申报表、税务登记、税款入库和发票数据等信息的收集，忽视了对纳税人的财务报表、经营情况、银行存款以及会计核算等信息的采集，很多纳税申报表以外的指标，只能通过手工采集，更不用说利用计算机进行税源的预测、预警和分析；二是系统中信息准确性、可靠性还有待提高，信息利用率低；三是各征管环节对纳税人的税源信息多头采集、分散存储，相互间税源信息难以进行适实的分析与对比，税源监控的作用十分有限。

4、税源管理环境不尽如人意

（1）社会化监控机制尚未形成，部门间缺乏沟通，税源信息共享无法实现。一是国地税之间协作性差，由于两套管理机构交叉管征，涉税信息未实现共享，信息沟通不及时而出现管理漏洞；二是税务机关与其他相关部门之间“资源共享”的局面还未形成。由于政府各部门利益着眼点不同，没有明确的权利义务关系，往往容易推委扯皮，使税源信息共享难以实现，无法形成有效的税源监控机制。虽然新征管法税务机关取得其他部门的配合提供了法律依据，但所规定的只是工商、海关、金融机构等有限部门，没有把涉税信息所涉及到的其他部门纳入，而且对部门的配合也只提出原则性的要求，具体操作办法尚未出台，部门协作很可能仅是纸上谈兵。由于社会力量没有得到充分调动，部门之间协调不足，内外信息传递不畅通，加剧了税务机关与纳税人之间的涉税信息不对称，使税务机关无法全面、真实、及时地获取纳税人的涉税信息，不能采取有效的管理办法，从而造成税源失控。

（2）地方政府的行政干预。一些地方为了招商引资，政府为企业违法行为提供保护伞，干预税务机关对企业的检查，给正常的税务监管制造障碍。

（3）税收法制观念淡薄，税收诚信氛围尚未形成。受各种因素影响，现阶段我国社会不诚信纳税的现象还普遍存在，社会尚未形成依法纳税的氛围。一方面是纳税人依法纳税的积极性和主动性不高，故意隐瞒其真实经济活动的现象还很严重，社会舆论对偷税者缺乏应有的谴责，有的人甚至把偷、逃、骗税当作一种本事。另一方面我国社会腐败风气还相当盛，政府部门廉洁法制水平还有待提高，纳税人有办法通过人情关系、钱权交易等手段降低纳税义务，而且还有可能规避稽查风险，或在逃税被查获后通过各种疏通途径得到减轻甚至免除处罚，大大降低了偷逃税的成本，自然就滋长了偷逃税行为。再者由于政府部门财政支出缺乏一定的透明度和

正当性，在税款使用上的诚信不足也一定程度上挫伤纳税人纳税的积极性。

二、日本、德国、新加坡等国家的税源管理经验

（一）日本税源管理措施

1、日本较好地运用了税收管理激励措施，成效明显

日本采用税务审计办法，根据纳税人申报资料，对同样行业、同样规模的公司进行比较，并考虑其过去的纳税记录和其他已掌握的资料等，实行必要的案头审计和实地审计。根据审计结果，针对公司财务制度是否健全，采用了“白色申报”和“蓝色申报”两种申报表制度，对不同纳税信誉的纳税人区别对待。该制度规定，对财务制度健全的纳税人，由税务机关核定发给蓝色申报表，并在日常税源管理中给与一定的优惠。如蓝色申报法人纳税人可以享受许多税法上的优惠措施包括各种准备金的账户转入额允许列支；给予折旧资产特别折旧和加速折旧的优惠；针对实验研究费增加额、购进能源供需结构改革推进设备和强化经营基础设备时给予法人税额特别扣除的优惠等。对于财务制度不健全的纳税人，则发放白色申报表，使用白色申报表的纳税人在日常管理中不能享受蓝色申报表使用人所享受的税收优惠。这一制度的推行明显加大了蓝色申报法人占法人纳税人的比例，提高了日本法人纳税人财务制度的健全程度。

2、日本在加强跨国公司税源调查及转让定价审计方面也有较大举措

二十世纪九十年代以来，日本将跨国公司税源监控列为重点审查项目，投入了大量人力和物力，并取得了可喜成果。具体措施为：一是延长转让定价的调查时间。为了更系统、全面地对跨国公司转让定价的调查，日本当局通过立法程序将转让定价的税务调查期间由 3年延长到 6年；二是根据资本金大小来确定重点调查对象。日本税务当局将资本金在 1亿日元以上的跨国公司列为重点税源监控和转让定价

调查的对象；三是投入大量人力和物力，加大国际合作与情报交换力度。日本税务当局每年向纽约、多伦多、香港等 7个国家和地区的 8个城市派遣长期税务调查人员上百人次。日本在 1992年就查出了 50多家跨国公司在日本的子公司的避税行为，避税额高达 500多亿日元。其中，比较著名的案例有：可口可乐日本分公司以支付专利费和饮料原料费的名义，以超出正常支付标准的价格向美国母公司转移了350亿日元的收入。经过日本东京国税局几年艰苦的调查，反复比较了国内国际价格，最后确认其为避税行为。为此，日本税务当局向可口可乐日本分公司追征了 150亿日元税款。

3、日本税理士在税源管理中的作用

日本税务代理业务开始于上世纪初，经过多年的制度变迁，日本通过《税理士法》对税务代理人员的职责、业务、资格与组织管理等方面都进行了比较详细的规定。日本税理士不仅要精通法规解释和应用，还要在申报、申请、不服上诉等程序中，承担税务调查的应答、陈述等实际业务。因此，税理士作为有丰富知识和较强能力的专家，不仅可以帮助纳税人适当实现其纳税义务，并且有助于申报纳税制度的正确执行。日本税理士不仅从事上述与税务代理相关的业务，也参与企业经营管理的会计顾问业务。税法和会计处理有着密切的关系，从记录、计算到财务总结，税理士的指导和咨询，为税理士与纳税人之间形成一种相互信赖的关系打下深厚的基础。这样，税理士作为会计顾问，在确保企业遵守法规、正确计算纳税额等方面发挥着重要作用。

（二）德国税源管理措施

德国非常重视税源管理，建立了一套设施齐全，管理严密，手段先进，高效灵活，科学合理的税源管理体系，增强了税源监控能力，主要表现在：一是设备先进，信息化程度高。德国计算机信息化管理覆盖了纳税人信息采集、传递、分析处理和中介机构代理申报纳税，以及税务机关征收管理、检查监督的各个环节。纳税人可以通过互联网方便、快捷地办理涉税的相关事宜，税务部门也能在网上进行信息储存、信息交流、税款征收及档案办理等各种税收基本业务的处理，同时对采集储存的纳税信息进行综合分析和跟踪监督。

二是税务审计针对性强，税务违法处罚严厉。德国的税务审计机构是税务局中设立的大企业审核处。德国在企业较为集中的税务局设立大企业审核处，由专门的审核人员对一些大型跨国公司，如德国各大银行、大众、宝马、奔驰、西门子、拜耳等，从事常年的审核工作，其主要职责是随时对大型跨国公司的纳税情况进行审计，发现问题及时纠正。由税务审计人员发现的纳税错误不作为违法行为处理，只要求补税。如果在审计中发现纳税人有明显的隐匿销售收入、虚假申报等偷税行为，便交给稽查局查处。如德国的税务审核人员在税务审计中，发现一些银行在 1990年国家发布反洗钱法后，将大量存款转移到境外偷逃所得税，便移交到稽查局立案稽查，查出十年来偷税总额超过 120亿马克的偷税大案。这些银行不仅补交了税款，还受到严厉处罚。

（三）新加坡税源管理措施

新加坡在税源管理中最具特色的管理手段应是纳税评估办法。随着网络信息技术的迅速发展和跨国公司的不断增多，税源管理的内容也日趋复杂化，许多发达国家都致力于税源管理方式的变革，他们借助于现代管理理念和现代科学技术手段不断提高管理效能。新加坡作为推行纳税评估较为规范的国家，其成功的经验值得我们借鉴。

新加坡税务机关的纳税评估工作贯穿于税款征收、日常管理和纳税检查的各环节，是对纳税人进行税源监控的最有效手段。在纳税评估时，纳税人信息比对主要依托于两个电子信息库：一是评税情报库。该数据库内资料主要是从政府各部门及金融机构等社会各界的电子信息系统调取的纳税人的相关资料。如从银行获取纳税人存款和账号及基础财务资料；从证券公司了解纳税人股票及股息资料；向房屋土地局获取纳税人投资房产的资料；向内政部获取纳税人亲属关系的资料，向注册局获取关联公司的资料。税务机关将这些重要的情报、信息存入税务机关计算机系统构成评税情报库。二是申报信息库。该数据库所储存的数据主要来源于纳税人的日常各类税种申报表及财务报表。新加坡税务机关主要通过评估情报库和申报信息库的信息进行核对比较，并根据核对结果进行判断纳税人是否如实申报纳税。此外，税务机关还根据已掌握的各行业财务指标的标准值与纳税人申报数据进行对比，利用计算机系统找出偏离标准值的纳税人来进行评估。

新加坡税务机关纳税评估的主要特点表现在以下三个方面：一是纳税评估工作分工明确而细致。税务机关内部按照纳税评估的流程建立了明确的分工协作机制。税务处理部负责发放评税表、处理各种邮件、文件和管理档案；纳税人服务部对个人当年申报情况进行评税；公司服务部对法人当年申报情况进行评税；纳税人审计部对以往年度评税案件和有异议的评税案件进行二次评税；税务调查部对重大涉税案件进行调查。如果再评税中发现重大涉税问题，必须转入税务调查部进行调查。二是具备“柔性”管理特点。在纳税评估工作中，税务机关如果发现纳税人有违法事实，一般都要给纳税人一个自查自纠和解释说明的机会，这种“柔性”管理特点给了纳税人一个主动坦白的机会，缩短了征纳双方的距离，有利于缓解征纳双方的矛盾关系。当然，如果纳税人不予配合，那么该违法行为就由无知事故定性为主动事故，其处理方法也就由一般违法处理变为追究刑事责任了。三是纳税评估智能化。新加坡纳税评估工作主要依托计算机系统进行，评税的依据是评税人员通过各种渠道搜集的情报信息以及纳税人申报表中提供的信息。

三、国外经验对来华跨国公司税源管理工作的启示

1、完善税制，减少税源管理制度上的漏洞

我国在防止资本弱化方面，只是从来华跨国公司的注册资本额度和占总投资的比例以及关联公司的负债利息税前扣除支出进行控制，没有规定来华跨国公司债务―股本比例，只要来华跨国公司向国外关联企业支付利息所使用的利率不高于同期金融机构贷款利率就不会受到税法的限制，这就形成了我国跨国税源管理的漏洞，容易造成税收的大量流失。我国有必要借鉴发达国家的经验，通过立法，规定公司债务―股本比率来限制利用资本结构变化达到避税目的的做法。经过多年的努力，我国已经初步建立了转让定价税制，但还应借鉴国外发达国家的先进经验，增加对避税行为的处罚等条款，使跨国公司采用避税手段时受到更多的限制。

2、加大现代化信息建设

西方发达国家已经将信息化技术广泛应用在税收征管中，覆盖了税源监控的所有环节，形成了高效、严密的税收监控体系。信息化技术的运用可以缩短纳税人的申报时间，同时，通过计算机联网可以将纳税人的申报资料与来自银行或其他部门的信息资料进行分析对比，实现监控。通过对前面几节发达国家的税源管理实践的分析，我们可以发现，美国、澳大利亚、新加坡等国家为了实施高效的税源监控措施，都加大了现代化信息建设力度，建立了数据处理中心，重视数据的管理，促进数据信息的转化和应用，以提高服务质量，以便更准确地保护合法纳税人的利益，打击违法犯罪行为。国外成功经验证明，现代化信息建设是优化纳税服务、降低税收成本，增强税源监控效率的有效手段，也成为现代跨国税源管理的一种发展趋势和客观要求。

3、加强同政府其他部门的信息交换

发达国家注重部门之间税务信息交流，并且建立了广泛地税源控管机制。首先通过立法协调统一行动。如美国、澳大利亚都是通过立法的方式，明确政府其他部门和税务机关之间、金融、中介机构和税务机关之间开展信息交流的方式、内容和时间。其次，政府各部门信息交流强调互惠互利。信息交流借助于双方部门现有的信息渠道，降低了信息采集成本。

4、对纳税人实行分类管理

从美国、澳大利亚等国的税源管理方法中，我们可以看到其中一个共同的特点是对纳税人进行分类管理。各国根据自身的情况，设立的纳税人分类略有不同。如

美国分为大中型企业、小企业及个体经营者、个人纳税人、免税组织等，并且结合行业分类进行管理。澳大利亚将公司也按照销售收入分为大企业、中小企业等分类进行管理。纳税人分类管理体现了国际上“以纳税人为中心”的管理理念的变化，改变了过去只从税务部门管理角度出发的局面，将纳税人的利益和方便程度放在第一位，通过税务部门内部的管理效率的提高，以减少管理中的重叠，克服由于实行纳税人分类管理所带来的困难。

5、合理设置机构

西方发达国家在设置税务机构时，尽可能做到权责划分明晰，一般是按照经济区域、税源区域或行政区域设置机构。具体税源管理机构的设置也常常会打破行政区域的限制，按照国家的经济区域、税源集中和分散程度以及税收情报的可获得程度，在中心城市设置大区税务局及其下属派出机构以及若干税收征收中心。实践证明大企业管理机构在国外税源管理中也具有良好的效果，具体表现在一是更加深入系统地掌握了大型跨国企业的组织结构和生产经营情况，为深化管理，提高管理质量打下基础；二是加大了与跨国公司的沟通力度，提高了企业的纳税申报和税款缴纳的及时性和准确性，以最小的投入保证了主要税收收入的实现；三是通过税务审计等手段，能够及时发现大型跨国公司重大纳税遵从问题，便于及时采取措施；四是通过采取提高工作人员待遇，加强人员的培训和知识更新，增强了组织机构的吸引力，保证了更多的专业人才投入到大型跨国公司的税收管理中，减少了跨国公司偷、逃、避税行为的发生；四是为大型跨国公司提供了更高质量的专业化服务，提高了纳税人对纳税服务环境的满意度，改善了投资环境。

6、采用了先进的管理手段

对跨国公司进行系统的税源管理，将管理范围拓展到税收政策效应评估、税源分析与监控、税收风险评估、税收遵从衡量与评析、税收成本测算与分析等方面，提高税源管理的科学性、专业性和有效性。具体对我国的启示为：一是建立每个纳税人终身适用的、唯一的身份识别号码制度。推行统一的纳税代码，并广泛应用于各个经济活动领域，是发达国家社会管理协调性比较高、对税源监控高度重视的突出表现。这一举措为税务部门广泛获取和掌握纳税人的涉税信息数据提供了较大的便利，为税源管理打下了坚实的基础。二是申报手段规范、高效。西方发达国家的纳税申报表格相当规范，并且都有详尽的说明。有些国家的申报表格可以直接采用电子扫描数据，或设计规范、合理的电子表格采集信息，并通过网络及时传递税源

信息，加快了数据采集的工作进度。随着高科技技术的开发和应用，上面提到的各个国家都广泛推行网上申报，通过网络申报，可以减少税务机关数据录入工作量和错误率，大大提高工作效率。三是对跨国公司税收实施系统管理，按照跨国公司遵从程度的高低，分别采取自我调整、有协助的自我调整、强制的金字塔型管理策略，鼓励跨国公司自觉遵从；四是建立统一的税收信息技术系统（特别建立监控与评估遵从程度策略执行情况的监测体系），实现资源共享，避免重复建设，节约开发及维护成本。

7、促进税务中介机构的发展

西方发达国家除了加强税务部门自身的建设之外，对发展中介机构也是不遗余力的。从前面的介绍我们可以看到，各国制定了多种措施以有利于中介机构的发展。一是在立法环节，对税务中介机构立法加以规范，以保障它们的健康发展；二是在税务中介领域不断创新，在进行可行性分析的基础上，在多个领域引进税务中介，例如，许多国家允许中介机构代理纳税人进行网上申报，从事的业务范围也从传统的申报、记账服务、诉讼等，扩展到新的领域，如税款支付，通过网络查询纳税人纳税状态等。三是税务部门应加大同国际知名税务代理机构的交流与合作，开拓交流渠道，了解其最新动向，听取他们的意见，改进管理方法。四是规范税务中介的行为。加强对恶意税收筹划的监控及建立追究机制，不仅对恶意税收筹划的使用人进行处罚，还应对恶意税收计划的筹划人和提供帮助的人予以处罚。从发达国家促进中介机构发展的经验中，我们可以认识到，中介机构的发展是利用市场力量，合理外化税务管理职责，在规范发展的前提下，有利于税务部门管理成本和纳税人成本的降低。

二00八年九月八日

作者单位：哈尔滨市开发区地方税务局

对税源管理的缺陷及其形成原因的思考

内容摘要：税源管理一直以来是我国政府税收管理的核心问题，由于依法治税与税收任务的矛盾、管理理念的混淆、管理手段的落后，税源管理的现状不容乐观。只有针对目前税源管理的缺陷进行创造性的改革，才能在税收征管过程中不断提高税源管理质量，保证税款及时足额上缴国库。

关键词：税源管理，重要性，缺陷，解决途径

一、为什么要进行税源管理

国家税务总局于1996年提出我国税收征管改革的目标模式为：以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查。时隔几年，在2004年全国税收征管工作会议上，国家税务总局局长谢旭人在30字的基础上补充了“强化管理”四字。强化管理的核心内容是税源管理，因为正是税源管理作为桥梁和纽带连接了“集中征收”和“重点稽查”。

税源，顾名思义，乃税收的源泉，它不仅是税收的基础，而且在一定程度上反映了一国的国民收入水平。由于税源只有通过税收征管才能转化为税款，税收征管水平对税源与实际税收的差距就有决定性的作用。既然税收征管是税务工作的中心环节，那么税源管理就是税收征管工作的重中之重。

二、税源管理的现状及相关分析

我国目前的税源管理水平不容乐观，最大的问题是纳税人和税务机关之间的信息存在严重的不对称现象。前者占有的信息较多，而且具体实际；后者占有的信息不仅较少，而且有部分内容虚假不可靠。对于税源管理水平无法提高的原因，许多学者提出了建设性的意见：税源监控方式单一，监控范围过窄，监控内容不全等。然而在这些表面因素之外，是否还隐