台湾土地征收制度

北京城乡结合部规划实施过程中，一直面临着“人、地、钱、绿、产、村”等多方面问题，其中最突出的是缺钱的事实，即绿化实施和农民城市化等等所需要的资金总是超过市区公共财政的供给能力。本文通过对台湾土地征收制度的研究，试图找寻可借鉴的制度方法。

北京城乡结合部规划实施过程中，一直面临着“人、地、钱、绿、产、村”等多方面问题，其中最突出的是“钱”的问题。以一道绿隔为例，从77号文到7号文、20号文、17号文，以至土地储备政策，政策一直在变，但唯一不变的是缺钱的事实，即绿化实施和农民城市化等等所需要的资金总是超过市区公共财政的供给能力。

所以，在此背景下绿隔政策经历了三个转变（权宜之计）：（1）补偿形式由“货币补偿”为主转为“实物补偿”为主；（2）人员由最早的“转居不转工”到“部分转居转工”又到“不转居不转工”；（3）而土地由最早的“全部征为国有”到“商品房征为国有，农民新村划拨，企业用地保留集体所有，绿地不征用”。最典型的绿地实施和养护问题，所谓的“以绿养绿”似乎一直都无法实现以绿色产业造血的方式，实现大量生态建设资金的自筹机制，真正做到的是“以地养绿”，也就是拿卖地的钱或规划建设指标为造绿买单。可惜的是，这种“曲线救国”的方式随着土地财政的衰弱而步履沉重，退出历史仅是时间问题了。

一道绿隔实施政策简介：

77号文（1993年施行）：大环境绿化政策。以实现绿化为直接目的，20％的别墅用地带80％的绿化，全征地。有些开发商从中牟利，把别墅建起来了，但村庄没拆。

7号文（1994年施行）：国批民办，以绿养绿。以开发带绿化，算经济平衡帐，全乡征地。1997年11号文提出“逢征必转”之后停滞。

20号文（2000年施行）：退耕还林、发展绿色产业、引资建绿。拆分为三个子政策：（1）农民自住房和商品房建设政策，简称（1：0.5政策）；（2）绿色产业政策（简称3-5%政策）；（3）绿化建设补助、绿化养护补助政策。

17号文（2008年施行）：一村一策。以解决农民问题为根本，防止“一刀切”，通过过分类指导、逐步实施、个案处理，按照由近及远、先易后难的步骤逐步实施、逐村落实，实现绿隔地区建设规划，促进绿隔地区和谐和可持续发展。

土地储备政策（2009年施行）：千亿土储。利用土地储备贷款、成立融资平台，满足拆迁、改建所需的资金。50个市级挂账村规划实施就采用此种政策。

1.资金困境与土地开发制度在思考

1.1 农民的抵抗

绿地实施只是绿隔实施成本中的一部分，耗费资金量最多的是村民安置费用，这里头既有拆迁、也有建设、还有社保等等。最开始是市里没钱，就慢慢拆、慢慢建、慢慢转，而后土地财政的潘多拉盒一旦开启，绿隔实施便进入“卖地挣钱，大干快上”的快车道。但好景难长，好开发的建设用地迅速投放到市场，好绿化的农田等“白地”也迅速“用完”。即便在城市规划对绿色空间保护等作出巨大妥协的情形下，也面临着可利用的土地资源急剧减少，卖地财政难为无米之炊时，却又看到雪上加霜的事实，包括：

首先是被征地农民的心理预期陡涨，拆迁安置成本不断攀升；其次是由于农民和下级政府的

“抵抗”，拆迁进程由于复杂的博弈而放缓，银行利息严重超出预期；再次是由于中央政府的宏观调控，房地产市场波动异常，一些储好的地没能卖出“好价钱”，引发部分区级、镇级政府大量举债；最后是鉴于首都“四个服务”之首就是服务中央职能，一些中央单位屡次在绿隔的盘子里低价甚至无偿拿地，使资金问题更加捉襟见肘。

凡此种种，导致了真正用于实施绿化和村庄改造工程的资金更加难以到位，农民及村镇单元常常因“第一个出地，最后一个拿钱”而怨声载道。资金链断裂怎么办？解决的途径通常有两个，一是找规划部门调方案、要指标，二是四处奔走要政策。什么都要不到，便面临绿隔实施停滞的局面，而这种结果似乎更加难以承受。最常见的结果是村庄违法建设和土地蔓延加剧、外来人口持续涌入、基础设施超载、公共环境和公共安全状况恶化，问题积重难返最终成为难解的疙瘩、烫手的山芋，而且越搁置、越严重。

1.2 规划师的抵抗

从一个负责绿隔实施的规划工作者角度看，我们掉进了一个永远被牵着鼻子走的泥潭。由于城市公共财政在城乡结合部地区的严重缺位，绿化实施和农民上楼等的资金实际主要由“规划调地”（房地产用途为主）产生，实施区域一层层往外推，实施成本一级级往上推，这种模式也不断复制，区别只是一个先来后到、有难有易的问题。这种“以地生财，以地养绿”的实施路径被形象的称为“调-拆-建-转-管”五字箴言，“调”字为先，不调则不动。

道理很简单，因为只有“调”这一个环节是生钱的，后续四个都是要花钱的。规划看似作为整体推进的前置条件当上了龙头，实际却是各种各样利益博弈的见证者、执行者，时间长了变容易产生“被绑架感”和“被工具化”的负面情绪。这种负能量最主要的来源是规划原本坚守的底线不断被冲破，即平衡资金用地的增加必然引致规划绿地的减少，从而与设置绿隔的初衷背道而驰，

退让始终是有底线的，规划退无可退频繁说“NO”的时候，绿隔实施就只能从长计议、寻找新的出路。要么创建新的财源：一种选择是增强对绿隔实施的财政转移支付能力，再一种选择是培育企业扩大税收增强自我造血能力。要么就要想办法降低实施成本：一种办法是逆水行舟、压低农民预期，另一种办法就是顺势而为，改变土地开发模式，农民为主、政府让利、遏制蔓延，真正实现减量减人。

1.3 走向两个极端

显然，最后一种思路是相对最合理、最现实、也最迫切的选择，即关于从征地到出让过程中土地收益的再分配问题，这也是有关财税体制和土地开发方面被广泛批判和呼吁改革的焦点问题。例如，朝阳区某地王项目，土地一级开发过程中总成本65亿，总收益150亿，但中央、市政府、区县政府是按2:4:4分成的，刨去成本之后落到区县的毛利就已不多，留给乡镇、村、农民的利益更未可知。

这样的例子在北京比比皆是，于是有些村和镇对这种不合理的收益分配制度发出挑战，提出“我们也可以自己干”，即城市化过程中不用让政府和开发商介入，由村民和集体自主实施。丰台区某村自己推出三笔资金平衡账，人均成本分别是：（1）农民自主实施30-40万/人，这里未包含市政设施建设等费用，是农民转居上楼中一拆一建的实际发生成本。（2）按50