(安全生产)我国安全生产与发达国家的差距

我国安全生产与发达国家的差距

1 我国安全生产水平与发达国家之间的差距

1．1 总体安全水平

按国际劳工组织2000年公布的数据，近年来世界工矿企业从业人员工伤事故死亡人数

从总体上来说呈增长势头。

1990～1999年间工业发达国家和前欧洲经济转型国家工伤死亡人数逐年减少，死亡率(除俄罗斯外)逐年下降，见表总—3。1991～2001年间我国工伤事故死亡人数呈下降趋势，

死亡率逐年减少，见表总—4。

表总—3 1990—1999年世界部分国家工伤死亡人数及死亡率变化情况

单位：死亡人数：人；死亡率：人／10万人

资料来源：(ILO YEARBOOK OF LABOUR STAISTICS 2000)。

*该国的保险记录，是赔偿的伤害数。

**位次为50个国家按死亡率从高到低排列顺序。

日本的10万人死亡率依据后生劳动省统计的就业人数计算得到。

1)美国、日本和中国各行业事故死亡人数变化情况

美国1995～2000年间各行业部门职业事故死亡人数最多的是建筑业表总—5，2000年为1154人，占职业事故死亡总人数的19．5％；第二位是运输、电力与公共业，2000年共死亡957人，占总死亡人数的16．2％，其中公路运输与仓储业又是该领域死亡人数最多的部门，当年共死亡566人，占总死亡人数的9，6％(这里所指的公路运输是因公出时公路运输工具事故身亡者。如按我国统计方式，美国2001年道路交通死亡人数为4．27万人，机动车保有量约为23500万辆，万车死亡率约为1．8)。美国采矿业已成为比较安全的行业，全行业2000年仅死亡156人，其中油、气开采死亡83人，煤炭开采死亡40人，非金属矿产品24人，金属矿产品9人。

资料来源：美国劳工部统计局(2001年统计报告)。

*其中的数据是指本行业部分与我国统计情况相似的部门，并没有包括该行业全部的数据。

说明：表中“运输业”的死亡人数是指因公出时交通工具事故身亡者。

表总—6所示为日本2000年工伤事故死亡情况。按行业划分，居首位的是建筑业，事故死亡人数731人，占全日本事故死亡总人数的38．7％；其次是制造业，事故死亡人数为323人，占事故总死亡人数的17．1％；公路货运业共死亡271人，占14．3％(指因公出时公路运输工具事故身亡者。如按我国的统计方法，日本2001年道路交通死亡人数为8747人，机动车保有量约为10119万辆，万车死亡率约为0．86)。

表总—6 1990—2000年日本各行业死亡人数统计表

数据来源：2001年，日本劳动省《死亡事故统计报告》。

说明：表中“运输业”的死亡人数是均指因公出时交通工具事故身亡者。

表总—7所示为中国2000年工伤事故死亡情况。按行业划分，第一位是道路交通，事故死亡人数为93493人，占全国事故死亡总数的79．23％；2001年道路交通死亡人数为106367人，机动车保有量为6852万辆，万车死亡率为15．4，是美国的8．6倍，日本的18倍。第二位是工矿企业，事故死亡人数为11681人，占全国事故死亡总数的9．9％，其中矿山事故死亡人数为6563人，占工矿企业死亡人数的56．2％，而煤矿事故死亡人数为5798人，占矿山事故死亡人数的88．34％。建筑业，每年事故死亡人数约3000多人，仅次于煤矿行业，其中乡镇建筑企业的死亡人数远高于国有企业。值得注意的是，如果运输业的统计方法按照美、日的方法，估计我国运输业特别是道路运输业的死亡人数居整个工伤死亡人数第三位左右。

表总—7 1999～2002年我国务行业事故死亡情况统计情况

资料来源：国家安全生产监督管理局。

*火灾事故不包括森林、草原等火灾。

#为统计资料不详。

2)我国煤矿事故死亡人数与发达国家的情况

20世纪前30年美国煤矿每年平均事故死亡2000多人，最严重的1907年全国煤矿事故死亡3242人，为历史最高纪录。50年代后，随着煤矿机械化程度的提高、安全装备的不断改进及煤矿安全法规的日益完善，安全状况好转，伤亡事故大幅度减少。1966年对《联邦煤矿安全法》修订后，其适用范围扩大到露天矿和小煤矿。1968年美国弗吉尼亚州法明顿煤矿发生瓦斯爆炸事故死亡78人后，迫于社会压力，1969年联邦政府制定了新的《联邦煤矿安全法》(简称《煤矿法》)，这是美国煤炭工业发展史上的一件大事。《煤矿法》的严格实施，使美国煤矿安全形势得到了彻底改观，恶性事故已基本杜绝，工伤事故稳步下降。1970年死亡人数260人，随后快速下降，到1980年时下降为133人，10年间降低了48．85％；到1990年时已下降到66人，20年间下降了74．62％；1998年下降到历史最低水平，当年煤矿生产死亡人数仅30人。2001年煤矿事故死亡42人，百万吨死亡率下降到了0．035左右。1900—1999年的100年中，美国煤矿事故死亡共计104388人，死亡人数的变化趋势见图总—8。1990～2000年11年间共产煤104亿t，死亡人数仅496人，平均百万吨死亡率为0．0478。

我国煤矿生产死亡率不仅大大高于美国、澳大利亚、加拿大、英国、德国，而且远高于南非、俄罗斯、波兰和印度，参见表总—8。我国煤矿生产每年平均死亡人数在6000人以上，比全球主要产煤国家死亡人数的总和(不超过1500人)还要多几倍。以煤炭行业为例，在1990～2000年的11年间全国煤矿共生产煤炭126．83亿t，共死亡66196人，平均百万吨

死亡率为5．22。我国煤矿安全状况最好的一年是1992年，全年共死亡4942人，当年全国煤矿共生产煤炭10．61亿t，百万吨死亡率为4．65。我国死亡人数最多的年份是1994年，全年共死亡7016人，当年全国煤矿共生产煤炭12．55亿t，百万吨亡率为5．15。在这11年间，我国与美国相比煤炭产量仅多22．83亿t，而死亡人数多65653人，按百万吨死亡率相比，我国约是美国的110倍。在这11年间，我国煤矿共发生一次死亡10人以上重特大事故690起，死亡12969人；而美国仅发生一起重大事故，死亡8名矿工。美国1900～2001年间煤矿事故死亡人数变化情况参见图总—8所示。

表总—8 1990-2000年世界部分国家煤矿事故死亡人数和百万吨死亡率

图总—8 1900～2001年美国煤矿死亡人数变化趋势

1．2 重大特大伤亡事故

进入20世纪90年代中期以来，工业发达国家工业生产中一次死亡3人以上的重大、特大死亡事故已很少发生，所发生的重大事故的行业也仅限于建筑、交通运输部门。如：1984年12月3日，美国联合碳化公司设在印度博帕尔市郊的农药厂发生严重的毒气泄漏事故，造成4000多人死亡；1998年6月3日，德国铁路一列高速列车在从慕尼黑驶往汉堡途中的埃舍德水镇脱轨，撞塌一座公路大桥，造成100多人死亡，这是德国近20年来最严重的一起铁路交通事故；1998年10月29日，韩国釜山市一座正在施工的大型冷冻仓库在安装设备管道焊接火花引燃涂料中挥发出的可燃气体，导致爆炸，造成21人死亡；1999年10月5日，在伦敦帕丁顿火车站附近，两列满载乘客的火车相撞起火，造成28名乘客死亡。

近2～3年我国发生的多起特大事故是：1999年11月24日，烟大汽车轮渡股份有限公司的客滚船“大舜”轮，从烟台驶往大连途中在烟台附近海域倾覆，282人遇难；2000年3月11日，江西萍乡上粟县私营花炮厂“3．11”火药爆炸事故，死亡33人；2000年9月27日，贵州省水城矿务局木冲沟煤矿发生特大瓦斯煤尘爆炸事故，造成162人死亡等；2001年7月17日，上海市沪东中华造船(集团)有限公司船坞工地上，正在安装的大型龙门吊在吊装过程中发生整体倒塌事故，死亡36人；2001年7月17日，广西南丹县龙泉矿冶总厂下属拉甲坡矿和龙山矿发生重大透水事故，造成81人死亡；2002年4月15日，中国国际航空公司CA129航班(波音767—200型客机)在韩国釜山坠毁，造成129人死亡；2002年6月20日，鸡西矿业集团城子河矿发生瓦斯爆炸事故，造成124人死亡。

总体看，近年来我国群死群伤的特大事故虽有所下降但仍频频发生，每年死亡人数相当于世界主要发达国家和东欧国家死亡人数总和。

1．3 职业危害状况

1999年全世界因职业危害死亡的人数约110万人，超过同年因交通、战争、暴力、爱滋病等的死亡人数。工伤及各种职业病造成的死亡人数所占的比重如图总—9所示，其中因职业导致的疾病中癌症居第一位，其次为工伤和呼吸性疾病。

图总—9 工伤及各种职业病造成的死亡人数所占比重

(国际劳工组织1999年的统计报告)

在工业发达国家，传统的职业危害因素及所致的职业病(如尘肺病、化学中毒、噪声性听力损伤等)已退居次要地位，因心理压力大、工作负荷重引发的职业病越来越多，美国约有40％，高达1．3亿的雇员受到职业病困扰。

日本自20世纪80年代以来，职业危害患病人数逐年下降，1998年全日本从业人员患病人数为8574人，比1990年减少了2841人，下降了24．9％。患职业病最多的行业是建筑业，1998年有1364人患上了职业病，占当年全日本患职业病总人数的15．9％；其次是运输业，患职业病的人数为1100人，占12．8％。

我国职业危害状况情况已十分严峻，无论从接触职业危害人数、职业病患者累积数量、死亡数量和新发现病人数量，都居世界首位。

2 我国安全生产监察机制与工业发达国家问的差距

2．1 法律法规体系方面

工业化国家将《劳动法》、《职业安全与健康法》作为规范企业行为、维护劳动者权益、保障安全与健康的基本法。按基本法规定，有关管理部门可根据需要随时制定从属的法规，如条例、规程、标准等，从而有利于发挥法律效力，随时解决新问题。

1)工业化国家职业安全与健康法律法规体系完善

工业发达国家建立了比较完善、有效的法规、标准体系，为贯彻实施《职业安全与健康法》提供了重要的保证。如美国职业安全与健康监察局为实施《1972年职业安全与健康法》，于20世纪80年代初制订了《职业安全与健康工作守则》，其中包括详细具体的监察员守则、企业必须制订周密、详尽的保障企业安全与健康的工作计划等内容，而最重要的一点就是通过有效的检查强制推行有关标准，以判定资方是否为雇员提供了符合安全与健康条件的工作场所和遵循了已颁布的安全卫生标准和规则等。

根据实际情况和需要及时修改、更新和完善有关标准和规则等。如：美国在近20年有900多项标准进行修改和完善；日本的《劳动安全与健康法》自1972年6月8日颁布以来经过15次修订，几乎每隔2～3年修订一次等。

2)我国职业安全生产法律法规的情况

据统计，我国自建国以来颁布并实施的有关安全生产、劳动保护方面的主要法律法规约280余项，内容包括综合类、安全卫生类、伤亡事故类、职业培训考核类、特种设备类、防护用品类及检测检验类等。其中以法的形式出现、对安全生产和劳动保护具有十分重要作用的是《中华人民共和国劳动法》和《中华人民共和国矿山安全法》，这两个法律文件分别于1994年7月5日和1992年11月7日颁布实施。与此同时，国家还制订、颁布了100余项安全卫生方面的国家法规和标准，初步构成了我国安全生产、劳动保护的法规体系，对提高企业安全生产水平、减少伤亡事故起到了积极作用。

2002年11月1日正式实施的《中华人民共和国安全生产法》，无疑将对我国安全生产起到积极作用。

但必须承认的是，随着社会的发展、政府监管机制的变化，已暴露出不少缺陷和问题。与工业发达国家相比存在的差距是：习惯采用行政手段，而不是法律手段来管理安全生产；法律法规的可操作性差；职业安全与健康标准不健全；急需的法规空缺，有些法规还存在着重复和交叉等。

2．2 政府安全生产管理体制方面

世界不少国家都建立了专门的职业安全与健康执法机构，来监督和检查雇主执行强制性职业安全与健康法的情况，并对各种违法行为给予严格、科学、公正的处罚。

1)工业发达国家安全监察机构的几大特点

工业化国家基本上都建立了职业安全与健康监察管理体系，特别是英国、美国、日本等国的职业安全与健康法，其法律条文中对职业安全监察机构设立、执法授权有明确的规定。归纳起来，工业化国家安全生产监察执法机构的主要特点如下：

(1)执法主体明确，执法与管理严格分开。各国的安全卫生法都明确规定设立安全监察机构，负责安全监察执法工作，明确执法主体。如英国《1974年职业安全与健康法》第10条规定，设立安全与健康执行局；美国《1977年矿山安全与健康法》规定，设立矿山安全检察局，他们都是独立的执法主体，是体现国家安全监察意志的权威机构。

(2)设立全国垂直管理的安全监察机构。美国矿山安全检察局在全国各州设立地区办事处，实行垂直管理。英国除设立国家安全与健康执行局外，各郡也相应设立安全与健康执行局。

(3)设立国家部级机构，独立行使执法权。俄罗斯设立联邦矿山与工业局，波兰设立国家劳动监察局，都是部级机构，统一负责全国各行业安全监察。

(4)国家协调和指导，地方实施监察执法。澳大利亚通过专门立法成立国家职业健康与安全委员会(由政府、雇主和工会3方代表组成)，下设办公室负责制定全国职业健康与安全有关政策和发展战略目标，健康与安全监察工作则由州负责实施。英国也设立国家安全与健康委员会，负责协调英国国家安全生产与健康执行局以及特殊行业安全监察的工作。

2)我国职业安全监察机制的现状

长期以来，我国实施计划经济体制，安全监察机构、监督管理模式变化比较频繁，造成我国的政府各管理机构存在一系列问题：

(1)职业安全监督职能分散。国外的监察机构一般都设在一个部门，如美国贯彻实施《1972年职业安全与健康法》的最高监察权力机关是劳工部，其下设立了职业安全与健康监察局和矿山安全与健康监察局；澳大利亚是国家职业安全与健康委员会；日本是厚生劳动

省。而我国的职业安全监察工作由4个部门承担：安全生产由国家安全生产监督管理局(国家煤矿安全监察局)负责；职业卫生监察由卫生部负责；工伤保险由劳动和社会保障部负责；锅炉压力容器监察职能由国家质量技术监督局分管。

(2)缺乏足够的安全监督权威。美国职业安全与健康监察局和矿山安全与健康监察局，集立法、执法、技术管理于一体，具有很高的权威性，如果企业违反了法律、法规，将被严厉处罚，甚至被起诉。由于我国的法律、法规尚不完善和不健全，在行政方面，虽职业安全监督管理部门可行使制约权限，但手段却不多，不少生产经营单位对安全生产监督管理部门的监察结果采取拖泡、对付的作法，因此监察结果往往难以得到落实，预防措施与处罚手段也不能真正实施。

(3)企业安全管理不力。长期以来，我国安全生产工作的重点主要放在国有企业，特别是国有大中型企业。随改革的深入和经济的快速发展，各类非国有生产经营单位大量增加，企业总量、就业、各类运输工具等大量增加以及农民工和外来工大量地增加，由于各方从业人员过分注意自身的经济利益，忽视自身的安全，致使在对企业的安全监督管理方面出现有章不循、纪律松懈、违章指挥、违章作业、管理不严、监督不力和违反劳动纪律事件处罚不严，加之当前各级机构改革使安全监督管理队伍发生较大变化，有些生产经营单位甚至取消了安全管理机构和专业安全管理人员，致使安全生产监督力量更加薄弱。

(4)专职安全监察力量薄弱。与发达国家相比，我国安全生产监察力量薄弱(见表总—9)。目前的监察力量与国外相比相差悬殊，要达到发达国家的安全水平所需的专职监察员人数(从业人数按23940万人计)，则按英国的水平我国应有监察人员10．77万人；按德国水平应有8．38万人；按美国水平应有5．03万人；按日本水平应有3．35万人；按意大利水平应有3．11万人。据此，若按照目前国际较低的水平，我国的专职安全监察员人数至少需配备3万人。

(5)安全监察缺乏有效的技术保障手段。目前我国安全监察缺乏有效的技术保障手段，安全生产信息、宣传、培训、应急救援等体系极不健全，安全检测检验、安全评估和鉴定、安全标识和安全防护用品管理等尚未在全国各行业普遍、有效地推行，安全生产监察工作难以有效开展。

3 我国安全生产保障机制与发达国家之间的差距

3．1 工伤保险体系

工伤保险是职业安全与健康保障体系的重要组成部分，如澳大利亚国家职业安全与健康委员会标志(图总—10)充分体现了这一重要概念。安全监察、预防、改善措施和工伤保险共同构成安全生产保障体系。

图总－10 澳大利亚国家职业安全与健康委员会标志

1)工业发达国家工伤保险机制完善

工业发达国家的工伤保险经历了近百年的发展。在19世纪80年代，欧洲在工业化加速的过程中工伤事故日渐增多，工伤已成为社会问题，靠慈善机构难已解决众多的救济申请，这时民法规定工人在工作中受到伤害，可以向法院申诉，要求雇主赔偿损失。但劳动者通过打官司获得补偿很难，其原因一是雇员很难获得足够证据，以证明雇主的过错；二是即使雇员胜诉，雇主一般不愿意再雇佣这种“制造麻烦”的雇员，从而导致劳资关系恶化。

1884年7月6日，德国首相俾斯麦批准实施《工人灾害赔偿法》，提出了“不以事故责任者确定赔付原则”，通过法律的形式，规定了在工伤赔付中无需再追究雇主还是雇员的责任，而是以是否发生在作业过程中为确定工伤赔付范围的划定标准。但雇主的责任不是以企业主个人来承担民事责任，而是由社会共济的方式来解决，这是最早的工伤保险的社会保险形式。

社会保险有利于社会安全和稳定。它在第一次世界大战期间，逐步在欧洲少数国家开始实行，并得到了完善和发展。第二次世界大战后，欧洲绝大多数国家和拉美、亚洲一些国家都相继建立了工伤保险制度，这一制度远比养老、失业、医疗保险等普遍，取得的效果也是最好的，其效果直接反映在事故减少和费率下降等方面。

1968年，国际劳工组织在东京召开了第6届亚洲地区会议，在亚洲社会保障发展的决议中强调：对受伤害的工人应由社会保险代替雇主个人责任制，普遍交纳社会保险基金以确保工人利益。目前世界上66％的国家实行的是工伤社会保险制度，而实行雇主责任制的仅占29％。我国是社会主义市场经济的国家，应该实行工伤社会保险制度。

(1)工伤社会保险基本原则。目前实行工伤社会保险的国家主要奉行无责任补偿原则、补偿直接经济损失原则及预防、补偿和康复相结合原则3条原则。

实行“无责任补偿”的原则是基于“职业风险”理论。在生产过程中，职工遭受职业伤害的风险总是存在的，具有不可避免性。实行“无责任补偿”的原则也是慰死抚生、安定社会的需要。显然，追究责任并依责任大小给予补偿有可能激化矛盾、造成动荡，进而影响企业的生产活动。因此，资本家也能够接受强制性的工伤保险和“无责任补偿”原则。

“工伤补偿”是补偿雇员从事职业性生产、工作过程中造成工亡、伤致残后的收入损失。至于心理伤害和面容、身体伤害带来的恋爱、婚姻、家庭等的不幸，则不在补偿之列。

“预防、补偿和康复”通盘考虑，体现了工伤保险的社会保障功能。工伤保险机构应积极督促、帮助企业搞好安全生产，不仅仅是减少基金支出的需要，而是工伤社会保险的积极意义之所在。合理的医疗补偿应扩大到职业康复，对伤残职工进行系统康复和职业培训。

(2)工伤保险费率。工伤保险费率是工伤保险制度的基础，所涉及面广、行业复杂、波动微妙。确定费率是确保工伤保险制度公正、合理地运行的关键。预防优先的原则通过风险关联费直接对企业有很强的刺激作用。值得一提的是，各企业每年的保险金总额和征缴费率不是固定的，而是由上年事故实际发生数决定的。

2)我国工伤保险体系存在很大的差距

据美国社会保障总署编写的《全球社会保障—1999》统计，目前全世界共有172个国家或地区建立了不同项目的社会保险制度，其中实行工伤保险的国家1949年为57个，1985年增长为136个，1999年发展成为164个。

目前，我国的社会保险制度体系包括养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险5方面项目。

新中国建立之后，《中华人民共和国劳动保险条例》是4项社会保险项目中颁布的第一部重要法规。但在20世纪60年代，劳动保险制度随着国家经济格局的变化，逐步演变为只在国有企业及集体企业中实行。70年代以后，劳动保险基金被取消，包括工伤保险待遇在内的各项劳动保险费用由企业直接支付。这些做法已不适应在市场经济条件下企业作为独立的经济法人自主经营、自负盈亏及多元化经济发展的需要。

20世纪80年代以来，城市经济体制改革发展迅速，相比较养老保险、失业保险、医疗保险等项改革发展迅速，然而工伤保险相对来说政府及社会各方面都重视不足，可以说这严重滞后于经济的快速发展。

1994年7月，我国工伤保险改革以试点方式起步，到1999年底全国在26个大中城市和1713个市县建立基金，约有4000多万职工进入社会化工伤保险的保障范围，其中广东省有830万人参加工伤保险。由于我国在工伤保险方面的立法及执法力度不足，目前存在的主要问题：

(1)范围窄。尽管参加改革试点的人数逐年增长，但社会化基金所覆盖的范围仅为职工的39％左右。由社会建立的工伤保险基金支付待遇的约占当年发生工伤人员的15％，而且是由工伤保险机构和企业分担，其余仍由企业负担。在现有职业病患者中，90％左右的人未由工伤保险基金承担费用。

(2)基金调剂不足。一般在市县一级建立基金，制度的保障力有限。有的省社会化程度高一些，如广东、广西、福建等地建立了省级调剂金。另外，即使是建立了工伤保险基金的地方，支付的工伤保险待遇(包括工伤医疗费用)也是由工伤保险管理机构和企业共同负担。

(3)不规范。我国目前没有社会保险法，也没有一部独立的工伤保险法律，工伤保险方面无法可依，待遇全国不统一，纠纷较多。与之相对应的是，一方面劳动标准低，缺乏强制性，对劳动者的社会保障基本权利保障不足；另一方面工伤医疗费用难以控制，浪费现象十分严重。

目前我国的工伤保险未完全社会化，这产生了不少社会问题。一是未建立基金，由各企业自己负担工伤费用，一旦发生大的工伤，导致企业破产，工伤人员生活也就无保障。二是未实行社会化管理，企业处理“闹工伤”往往花费很大的精力。从外部环境上看，当前在国有企业改革及资产重组中企业普遍面临经济困难，加上职工自身及企业领导的工伤保险及社会保险意识不强，有的省工伤保险基金收缴率达不到80％，历年工伤保险基金欠交达数千万元。特别是现有工伤人员较多的地方，改革起步非常艰难，新体制下在新老工伤人员的待遇处理问题上有较大难度。另外，许多私营企业未参加工伤保险社会统筹。

实践证明，实行工伤保险有利于工伤事故的预防。在实行了工伤保险改革的地方，工伤事故率普遍有所降低。如海南省在实行工伤保险改革之后，工伤事故率逐年下降，工伤事故人数1995年比1994年下降12．6％，1996年比1995年下降14．1％，1997年比1996年下降16．1％，其中重大事故发生率3年来分别下降19．6％、13．2％、22．8％。据国际社会保障协会职业风险预防常设委员会的研究成果，“注重预防是实现积极的社会政策的核心”。避免工伤事故对人类生活及社会经济造成的损害，工伤保险和事故预防起着越来越重要的作用。这一机构提出工伤预防、工伤康复与工伤赔付必须紧密联系。因此，工伤保险在整个社会保险体系中具有非常重要的意义。

3．2 技术保障体系

发达国家经验表明：经济水平高的国家安全状况好，如美国、德国、澳大利亚等国的安全状况远好于印度、南非、俄罗斯、中国等；效益好的行业安全状况好，如我国电力、石化、核能等行业伤亡事故要远好于经济效益差的煤炭行业；技术先进、装备现代化的企业安全状况明显好于技术相对落后、手工操作、人员密集型的乡镇企业。

从发达国家的经验看，安全科技必须有所超前，从而可以保障和促进安全生产水平的提高。我国安全科技水平与工业发达国家相比差距甚大，多年来一直在较低水平徘徊、进步缓慢，这也是造成我国重特大事故不断发生的根本原因之一。尽管我国已开始注重加大安全方面的资金投入，并取得一定效果，但与工业发达国家相比还存在很大差距，主要表现为：

1)国家在安全生产方面投入不足

工业发达国家的职业安全监察机构经费和安全科研投入主要来自政府拨款；企业的安全投入则是企业为满足保障安全生产和经营活动顺利进行的需要，由企业自主决定的。美国用于职业安全与健康的资金投入最多，其中用于职业安全与健康科研的经费投入也最多，2002年美国联邦政府预算中直接分配给国家职业安全研究院和事故伤害预防与控制中心的经费为4．1亿美元(据2002年美国联邦财政预算报告)。

相比而言，我国“十五”期间国家科技攻关经费中直接用于安全方面的经费大约为8155．7万元(见表总—10)，每年平均仅1631．14万元，每年折合成美元仅有197．24万美元(美元换算率按8．27计)。

若与美国相比，则2002年仅美国国家职业安全研究院和事故伤害预防与控制中心每年的政府预算科研经费就是我国当年安全科研经费的207．87倍。

2001年美国联邦政府批准的职业安全与健康局经费4．25亿美元，比2000年的3．82亿美元增加4380万美元，增长11．6％；矿山安全与健康局经费2．463亿美元，这两局的经费合计为6．751亿美元(据美国劳工部2002年预算报告，见表总－11)。近3年英国政府

每年为国家安全与健康监察局的经费1．83亿英镑左右，约合2．71亿美元(1英镑按1．48美元换算)。

2001年，我国煤矿安全监察局事业经费为人均68000元人民币。据此计算，我国煤矿安全监察局系统共有职工2830人，国家预算的事故经费不足2亿人民币，换算为美元大致相当于1150万美元。由此可见，我国国家煤矿安全监察局的预算经费仅是美国的约六十分之一，而我国的从业人员却是美国的5倍左右。

2)企业在安全生产方面投入不足

我国的生产经营单位特别是小企业、私有制企业和经济效益差的企业，普遍存在着生产工艺技术落后、设备老化陈旧，由于资金紧张又无力更新改造，是造成大量意外事故发生的隐患。

由于我国生产力水平的制约，即使安全生产较好行业的自动化、机械化程度仍然很低，劳动生产率与发达国家相比也存在较大差距。大量在国外可以由自动化、机械化完成的工作，我们要靠人来完成。因此，同样性质的事故，国外可能是以设备损坏为代价，而我们就可能以生命为代价，造成生命和财产的巨大损失。

因我国劳动力相对便宜，企业从自身利益出发，即使有条件也不愿意采用先进设备。

由于从事危险行业的往往是简单劳动和竞争最激烈的行业，市场竞争激烈就必须压低成本，压低成本就要减少安全投入、降低成本。目前我国缺乏明确、具体、可操作性强的法律，应统一企业准入门槛的高度。

3)中介机构的作用未得到充分发挥

中介机构对职业安全与健康状况进行评估、认证、鉴定，是国家安全生产监督工作的重要手段之一，是工业发达国家的通行做法。在美国中介组织和民间组织已成为联邦和州政府职业安全与健康管理的重要依靠力量，有力地推动了美国职业安全与健康工作的发展。

我国职业安全与健康中介机构在开展科研、监测、咨询、认证工作方面还没有形成完善的体系，这也是我国职业安全与健康水平严重滞后的一个重要方面。目前我国政府机构改革尚未到位，该下放的权力还未真正下放，依领导意志办事。近年来，因机构精减等状况组建了一些中介机构，但他们有时利用主管部门的权力搞垄断，片面追求盈利，更为严重的是有的中介机构为了自身的利益，往往置“客观、独立、公正”的原则于不顾，弄虚作假，损害国家和企业利益。

4)事故报告与统计分析存在严重缺陷

多年来，我国的伤亡事故报告和统计分析工作一直没有形成一定的连续性和系统性工作制度，统计参数不够统一和完善，很难对安全生产工作提供指导性和方向性意见。主要问题有：统计范围、指标和分类缺乏连续性，建国以来由于机构变动等原因，伤亡事故统计分类与指标相应改变，前后数据无法衔接，很难对统计资料进行历史性和连续性的对比分析；统

计数据缺失严重，尤其是轻伤、重伤的统计报告数字严重漏报、失实，难以对事故情况进行全面的统计分析；事故统计指标不统一、不规范，使国内各行业间很难进行对比分析，更无法与国际上的统计数据进行比较；统计报告系统的网络化和数字化刚开始引起重视。另外，一些企业对事故隐瞒不报的现象还时有发生。

5)安全技术和安全管理人员队伍不稳定

目前，绝大多数从事社会公益性研究的安全技术科研机构转制为科技型企业后，国家不再给予事业费用，由于企业和社会安全生产投入少，很难通过研究开发及技术服务获取赢利性收入，安全技术人员纷纷外流。而企业的安全技术和安全管理岗位，往往被当成富余人员分流、安排的去处，加之待遇低、机构撤并等因素致使安全生产管理队伍不稳。

3．3 职业安全和技术培训体系不完善

1)工业发达国家注重对从业人员的职业安全和技术培训

仅靠安全监察是不能完全避免职业事故发生，工业发达国家在致力于保护从业人员免遭意外事故和职业病伤害的实践中证实，安全技术培训具有至关重要的作用。在美国(联邦法典)中专门对职业安全和技术培训有具体的要求。曾任美国安全与健康局局长的莫格利斯先生认为安全监察重要，职业安全与技术培训比监察更重要。

2)我国安全培训管理方面存在的问题

长期以来，我国各行业管理部门与企业都建立了一个比较完整的职业安全和技术培训体系，为全国企业和管理机构培训一大批各类人员，对改善我国的企业安全状况起到了重要的作用。但近年来，随国家经济体制与管理体制改革的不断深化，以往计划经济管理体制下形成的一套培训模式已越来越不能适应形势发展的需要，问题主要是：安全培训流于形式；安全培训内容脱离生产实际；安全培训师资力量逐渐老化；安全培训部门信息闭塞；乡镇企业人员缺乏基本的培训。

3)我国从业人员素质普遍偏低

(1)职业安全监察人员在执法过程中存在素质不高、法制观念不强、执法不严、执法不规范及执法水平低的情况。

(2)我国企业中特别是中小企业普遍呈现技术水平低、人员素质低、生产效率低的情况。

调查结果显示(以煤矿为例)：大型现代化煤炭企业拥有大学本科以上学历的人数占职工总数平均值仅为2．93％，而采用纯炮采方式生产的普通煤炭企业，则占职工总数平均值的比例就更低，只有1．85％。

(3)法制观念淡漠，有法不依与法盲并存。针对我国安全产业的实际情况，各级政府主管部门制定了大量法律、法规，绝大多数企业也都建立与完善了安全规章制度，但有些企业尤其是小型企业存在严重无视国家法律法规、有法不依、单纯追求经济利益的倾向。从发生的事故看，绝大多数是违章造成的，这也是目前我国安全生产事故居高不下的主要原因之一。

一些地方领导未能按照安全第一的要求，将安全投入纳入企业或部门发展计划，缺乏对安全工作的重要性、紧迫性的认识，领导不力。一些企业负责人片面追求经济效益，无视有关安全法规的规定，对未经审核批准的新建、改建、扩建项目擅自开工建设；对没有建设配套安全设施、不具备安全生产条件的生产设施强令投入使用。

更为严重的是，一些单位和个人受利益驱使，无视法规，挺而走险，阻碍安全技术措施落实，对重大事故隐患视而不见，久拖不改，致使事故时有发生。

4)国民的安全文化意识十分落后

安全文化是现代工业文明的产物，是工业文化必不可缺的重要组成部分。我国安全文化相对落后，使大多数企业的安全风险意识淡薄，安全科技知识和事故防范及应急技能不足，管理方法简单且效率较低，职业安全和技术培训不到位。

4 我国安全生产的社会制约机制与发达国家的差距

4．1 工业发达国家的社会制约机制对安全生产起着强有力的促进作用

有效的社会制约机制是决定安全水平高低的最重要条件。社会制约机制是由多方面因素构成的。工业发达国家中安全不好的企业将面临多方面的制裁与制约：①法律方面，有清晰、明确严格的界限，越限必惩；②行政方面，政府部门的行政检查，违法必究；③舆论方面，增加透明度，促进企业重视安全生产；④企业信誉方面，如果管理信誉降低，投资者和客户信心动摇，股票值下降；⑤银行方面，如果银行认为管理有问题，增加贷款的难度；⑥保险方面，法律规定事故率高的企业保险费率高，所以企业被迫交付更高的保险费；⑦工会方面，要求改善劳动条件和安全水平；⑧事故伤亡者及其家属方面，可能诉之法庭和要求高额赔偿。在这种社会制约机制中，如果一个企业的安全水平低，所面临的风险或受到的损失将非常大，所以迫使企业不得不重视安全。

4．2 我国企业内外部制约机制都不够健全和有力

由于我国的社会制约机制不完善，安全上出了问题或发生人身伤亡事故，许多企业尤其是小企业除了损失几万元钱，别的影响并不大，风险成本也不高，由于缺乏外部制约，企业内部在组织、制度、人员诸多方面的安全得不到应有的重视和保障。由此可见，企业对安全的重视程度除了企业家的自律外，还取决于外部制约作用的大小。

目前，我国社会制约机制尽管尚不成熟，但对大中型企业较为有效；对于小型企业，所受外部制约机制主要来自政府方面或上一级公司的压力，其他因素起到的作用较小或根本不起作用，尤其是对一些多种经济成分的小企业，制约力有限或基本不受制约。随着多种经济成分企业的增加，这一问题会越来越突出。