社区自治的组织架构及其启动运转

社区自治的组织架构及其启动运转

张书琛

2012-11-17 17:02:09 来源：《内蒙古社会科学》(呼和浩特)2004年05期第104～109

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【作者简介】张书琛，广东商学院人文与传播学院副院长，教授。（广东广州510320）

【内容提要】根据现代社会组织的运行原理，只有在议（决策）、行（执行）、监察三者相对分开、相互制约而又良性互动的工作机制中，社会组织才能够正常、健康地运转。社区自治的落脚点在基层，其载体是社区居委会。而社区居委会作为一个城市居民自治的组织，它不宜采取科层制的体制，而必须采取平面化、契约化的非科层制的体制。这种体制不是一种层层辖制的体制，而是一种有分有合、分合得当的联盟式的体制。

【关键词】议行分设/社区自治组织/政府管理机关/非政府组织启动运转

第二次大战之后，社区作为公民社会锻炼和发展民主的一个最基本的形式，在西方发达国家以及亚、非、拉发展中国家得到了蓬勃的发展。我国在20世纪80年代后期开始引入社区概念，并开始了新时期的社区建设。城市社区居委会、乡村村委会、企事业职工代表大会，构成了我国基层民主自治的三大支柱。

但是，我国是在国家与社会高度合一的计划经济基础上开始体制改革的，以政企分开为主要内容的经济体制改革虽然已初见成效，但以政社分开为主要内容

的社会体制改革却刚刚开始。受社会体制的制约，我国的社区建设举步维艰。如何找到社会体制改革的启动点，形成一个合理的社区制度安排？在城市社区居委会推行“议行分设”，可能是一个明智的举措。

一、议行分设是一个能够良性运行的工作机制

根据现代社会组织的运行原理，只有在议（决策）、行（执行）、监察三者相对分开、相互制约而又良性互动的工作机制中，社会组织才能够正常、健康地运转。社区自治的落脚点在基层，其载体是社区居委会。而社区居委会作为一个城市居民自治的组织，它不宜采取科层制的体制，而必须采取平面化、契约化的非科层制的体制。这种体制不是一种层层辖制的体制，而是一种有分有合、分合得当的联盟式的体制。从整个社区自治体系来看，这种体制涉及社区居委会、政府管理机关和非政府组织(NGOs)这三大方面；其中，社区居委会是社区自治的主体，是最主要的方面。而社区居委会要营造一个良性的运行机制，就必须实行议行分设。这种议行分设的工作机制是管办分离原则在社区居委会工作的具体体现。随着城市的迅速发展和市场经济体制的日益完善，社区的公共事务逐渐增多，公益事业也渐趋繁杂；政府和居民对社区管理和社区服务的要求也越来越高。在这种情况下，社区组织（社区居民代表会议和社区居委会）应将主要精力用在公共事务、公益事业和社区建设发展的决策和管理上，而把各种解决具体社会问题、完成任务目标的繁杂的社会工作交给专职的专业社会工作者。

只要我们直面当前社区建设的现实，我们就不难发现这样一个供需脱节的悖谬：一方面，要使社区建设科学化，改变社区居民自治进展不大的状况，需要一大批经过专业化训练的社会工作者。另一方面，我们高等学校培养的数量不多的社会工作专业的毕业生，又难以进入他们本来可以施展才华的社区，不得不改行

去做社工以外的其他工作。是因为他们在社区无事可做吗？不是。从诸多社会工作之一的残疾人社会工作来说，就需要一大批社会工作者。全国的残疾人共有6000多万，其中广东大约有350多万。残疾人缺失的功能需要社会上普通人经常的、具体的、周到的服务加以补偿。谁来补偿？无非是三方面力量：一是政府机关和社区居委会；二是中介组织；三是社会工作者。政府的人员有限，其主要职责是立法、制定政策，进行宏观的规划和管理，以及经费的拨付和管理；不可能有多少精力去做那些繁杂、多样、人数众多的残疾人的具体工作。由5～9人组成的社区居委会主要负责社区公共事务的决策和管理，也不可能经常做那些大量纷繁复杂的具体工作。残疾人协会和残疾人联合会人数不多，分身无术；他们不但要做维权等工作，而且他们自己的生活也需要社会的照顾。残疾人工作是一个经常性的工作，也是一个专业性很强的工作，没有专业化的知识和训练是做不好的。在这种情况下，要实现残疾人的功能补偿，为残疾人提供经常的、具体的、周到的服务，必须有专业化的社会工作者。即使每千个残疾人需要一个专业社工，光广东省就需要3500多个社工。如果加上残疾人社会工作以外的各个领域（涉及总人口的95%），所需的专业社工就更多了。然而，我省首批社工专业的大学毕业生只有100多人，大多数却不能进入社区从事社会工作。之所以造成这种难以理解的供需脱节的悖谬，是由于我们以前的工作体制没有理顺。

议行分设的体制不仅使高等学校培养的专业社工摆脱了“毕业即转业（转专业）”的窘境，使专业社工有了用武之地；同时也会提高社区社会工作的专业化水平。更为重要的是，议行分设可以使政府、社区组织、社会中介组织和专业社工各司其职而又彼此配合，因而是一个能够使社区工作良性运行的机制，它必将使社区居民自治焕发出勃勃生机。

1998年，上海市浦东新区和卢湾区曾进行过“议事层”与“执行层”分离

的试点。议事层为民选的社区居委会（居民代表会议的“常委会”），主要负责社区重要事务的决策，协调服务和监督。执行层（也称“操作层”）即社会工作者队伍，它是居委会的日常办事机构，以搞好社区的公共事务和公益事业为主要职能[1]。尽管这种初步的实验还有一些有待完善的地方（如将专业的社区社会工作者队伍作为居委会的日常办事机构就不够妥当），但这种创新性的体制将大量的转向其他职业、学非所用的社会工作方面的高级专业人才纳入到了社区自治体系之内，这既避免了人才的浪费，提高了社区建设的专业化水平，也为此后上海市实行社会工作者职业资格认证制度奠定了基础。

二、社区居民自治的组织架构

议行分设只是社区自治组织内部的一种组织架构，是社区自治组织的一种内部分工。要真正实现社区自治，并通过社区自治加强社区建设，促进社区发展，仅有社区自治组织是不够的。如果没有政府管理机关的支持和非政府组织的作用，社区自治组织是不会有所作为的。因此，从更全面的角度考虑，议行分设体制应该是由社区自治组织、政府管理机关和非政府组织这三方面构成的组织架构。

（一）社区自治组织

社区自治，一般是指社区居民的自我管理、自我教育和自我服务。社区自治的基本特征可以概括为三个方面：一是社区组织必须是社区管理和社区建设（社区工作）的主体；二是社区必须有相对独立的管理范围和权限（其中包括财权）；三是社区必须建立横向的居民参与网络，即采取平面化的民主协商制度[2]。

所谓社区组织，是指以兴办、管理辖区内经济、政治、文化事业而建立起来的地域性社会组织。这种组织的功能主要有统筹规划、协调、监督和全方位的社会服务这几个方面；它可以划分为负责决策管理（议事层）和社会服务（执行层）这两种类型。负责决策和管理的议事层，有社区居委会、社区居民会议（或代表会议）和居民小组。负责社会服务的主要是解决具体社会问题、进行专业化社会服务的社会工作者队伍。在世界上的绝大多数国家，社区组织是一种完全没有行政概念的居民自治形式；只有意大利和法国的“自治村”和“自治社”是地方政府的基本单位[3]。

按照《宪法》和《城市居民委员会组织法》的有关规定，社区居委会主任、副主任和委员必须是本社区有选举权和被选举权的居民。从本社区之外招聘人员担任这些职务，实际上沿用的是行政管理的做法，既不可取，也不合法。

将专业化的社会工作者纳入社区自治组织体系之中，是社区自治体制上的一大创新。社会工作者可以在全社会的范围内公开招聘。但需要制定和颁行《社会工作者职业资格认证办法》，国家有关部门也应将社会工作者列入国家的职业目录之中。为了适应社会工作职业化、专业化和社会化的需要，省、市（地区）要成立社会工作者协会，协会应进而在街道和大型企事业单位建立社会工作站。同时，对专业社会工作者不足而大量实际从事社会工作而又没取得任职资格（文化水平在大专以下）的人员，以及虽从事社会工作且有大专以上学历但没学过社会工作专业课程的人员，应在有限的时间内（如3年内）实行各种形式（如成人教育，到大学社工专业进修，办社工课程培训班等）的培训。

当前我国社区建设所面临的一个突出的问题是犯罪率的增高。政府一般习惯将犯罪率的增高归责于公安警务部门工作的不力，而大都没有看到犯罪的根源在

于社区。因而，宁可增加缺乏法律依据并且大都缺乏较高专业素质的保安、联防人员，也不引进、充实专业社工人员；结果是警力与犯罪同步增长。这是计划经济集权体制遗留下来的一种偏见。社区社会工作可以防患于未然，“不战而屈人之兵”。只从社区治安这一角度看，也具有不可取代的作用。抑制犯罪的主力在于社区的民众，而民众参与社区治安的积极性及有组织的防范，又离不开专业化的社会工作。在科学社会化、社会科学化的当今时代，社区的各项工作（包括社区治安）都要走科学化、专业化的路子，而要做到社区工作的科学化、专业化、必须大力发展专业性的社会工作。

（二）政府管理机关

从“二战”后西方蓬勃发展的社区自治活动中，西方发达国家认识到社区居民自治是一种灵活、有效而又廉价的社会管理服务方式，而社区居民也在社区自治的过程中看到了国家及各级政府举足轻重的作用。因而，西方社会基本上采取了政府负责规划、指导和资助，社工负责具体实施的社区管理方式。西方政府虽然不直接涉及社区内部具体事务的决策，但却从未忘记自己在社区建设中的责任。

在传统高度集权的计划经济体制下，政府包办一切，单位是全能的体系，自治性的社区没有必要也不可能存在。由于原有体制的惯性功能，即使在当前我国市场化改革的背景下，自治性社区也不可能从旧体制中自然地生发出来，这就需要有力的政府力量的启动和支持。根据我国的具体情况，同时借鉴国际上社区自治的经验，我国政府管理机关的社区管理方式及其在社区自治组织中的作用主要应体现在以下几个方面。

首先是加强社区自治立法。我国近几年虽有几项有关社区建设的政策和法规先后出台，但还不能适应当前我国社区自治的要求。作为一个固本强基的建立社区新生活体系的运动，作为一项推动社会基层现代化的事业：关于社区自治的立法不应只停留在国家转发的民政部门制定的条例上，而应由国家的最高权力机构——全国人民代表大会正式立法。1990年代美国克林顿政府实行的“重建社区”、“自创政府”计划，就是自1993年国会通过“授权区和事业社区”法案开始的。我国的社区自治立法应注意以下3个方面：一是全面贯彻“社区自治”的理念，将“社区自治”作为法律、法规的关键词。二是以界定政府与社区之间的关系为重点，清晰地划分这两方面的权责关系。三是要具有可操作性，社区组织的管理权、财政权都要有具体的、可操作的规定。欧洲一些国家一般根据社区单位数和社区人口规定临时拨款之外的社区建设基本经费数；我国也应有这方面的规定，以建立基层社区相对独立的财政体系。我国的有关社区建设的条例虽然规定了“自我管理、自我教育、自我服务”的原则，但可操作性差。究竟怎样贯彻这一原则，缺乏操作性定义。

其次是做好社区建设规划。社区建设规划要从我国实际情况出发，以调查研究为基础。对于社区建设的目标、手段、步骤、时限以及每一阶段的主要任务，都要有明确的规定。当前急需制定的是社区自治启动计划。广东省社区建设工作领导小组制定的《关于理顺政府与社区居委会关系的实施意见》（征求意见稿）抓住了社区自治中最为关键的问题，并且做出了一系列具体的、可操作性的规定，是一个启动社区自治的可行性较强的文件。但应在这一文件的基础上，制定一个像《中国21世纪议程》那样更为具体的社区自治计划。

第三是政府的宏观管理。根据国际上社区宏观管理的有关经验，我国应由政府牵头成立由政府公务员和市民代表参加的“社区委员会”。社区管理委员会实

行委员会制，而不像政府行政管理机关那样实行首长制。社区委员会的主要职责是：(1)在社区居民的广泛参与下，制定各项能够满足社区居民需求的社区自治计划。(2)参与社区财政体系的建立，提出资金申请、分配计划，并监控其使用。

(3)负责本社区的社会福利工作。(4)聘用专业社会工作人员，处理社区纠纷和其他有争议的问题。考虑到议行分设的要求，同时考虑到我国社区社会工作专业化水平不高（社工专业只有本科教育而没有高层次的研究生教育）等现实状况，还可以成立由内行的政府管理人员和有关专家组成的“社区咨询委员会”。政府的社会管理机关如何设置，是一个值得重新考虑的问题。现在人们一般从内容上将社会结构分为经济、政治、文化、社会这几个组成部分，有的则从形式上将社会结构分为国家机关、市民社会和第三部门（NGOs，非政府组织）这三大块。但从现实的可操作的角度，应将社会结构分为政府、市场（经济）、社会这三大块。工商行政管理局应只是政府管理市场的机构，而不应兼管非营利性的社会。美国政府的社区管理机关是总统社区委员会。我国也应当设置与工商管理机关平级的社区管理机关，并实行委员会制。

第四是采取各种灵活机动的手段，启动社区自治。一是提供社区自治启动资金，并制定财政、税收等优惠政策。在社区传统体制根深蒂固、社区居民传统意识浓厚而社区又缺乏独立财政的百事待兴的情况下，没有强有力的财政支持和经济缓助，社区自治是难以启动的。二是政府聘用高层次专家参与社区自治。如提供专业性的咨询；指导刚毕业的从事社会工作的大学生开展专业性的社会工作；对现有从事社会工作但没经过社工专业教育的人员提供专业培训，等等。三是开展集中、广泛的宣传发动工作，宣传社区自治的重大意义、基本政策、基本理念和相关知识，唤起社区居民参与社会自治的热情。

（三）非政府组织

在社区的建设和发展中，除了社区自治组织和政府管理机关之外，还有第二股重要的力量，这就是非政府组织(NFOs)。由于它是介于社区居民与政府机关之间的第三股社会力量，所以又被称为“中介组织”(IO)或“第三部门”(blobalthird sector)。非政府组织有两个最为明显的特征：一是非政府性，即与掌握国家权力的政府机关不同；二是非商业性，即与营利性的市场组织不同。它实质是一种代表和表达某一行业、阶层意愿的社会团体。非政府组织一般有3种类型：一是传统的社会服务组织；二是直接得到政府支持的社团；三是社区互助团体。也有人将非政府组织分为居民志愿性非政府组织、支持性非政府组织、发展性非政府组织和政府援助的非政府组织这四种类型[4]。

现代社会是“社团社会”。非商业性、非政府的各种社团组织，不但能够填充政府机关和市场组织之外的广阔的社会生活空间，而且是联系社区与政府的纽带，因而也是进行社区居民自治的一股不可或缺的重要力量。

我国是在高度计划经济的基础上进行体制改革的。在计划经济条件下，政府机关及企事业机构均被称为单位，个人也都在各个单位的严格管理之下。在国家几乎是掌握所有的稀缺资源并决定各单位分得资源多寡的情况下，各个单位及所属个人都不得不紧紧地依附于作为国家之核心的政府。这种纵向的辖制机制使同行之间的横向联合显得没有必要，非政府组织也自然难以形成。近20多年来，我国虽然进行了一系列的体制改革，非政府组织（特别是行业协会）有了一定程度的发展，但仍远远不能适应社区居民自治的要求。

首先，非政府组织的官方色彩浓厚。非政府组织本应是独立于政府之外的，但目前我国的非政府组织大都是作为政府权力延伸的“二政府”，各种非政府中

介组织也习惯于将自己看作是政府的一部分。非政府组织的领导职务也大都由政府部门的领导担任，许多协会会长的职位也被用来安排离退休干部。例如，在我国行业协会较多的上海市，由政府任命的协会领导就占全市协会领导数的60%。这样的非政府组织实际上已成了“准政府组织”，它不可能实行独立有效的行业自治，也不适应社区居民自治对“第三部门”发展的要求。

其次，非政府组织的自治功能萎缩。受兼任领导的政府官员控制的非政府组织，只能依附于政府，不可能有独立的地位，因而也不会发挥多少真正的自治功能。这就造成了这类组织缺乏独立性，从而导致其自治功能萎缩。

政府部门为了减轻财政上的压力，往往减少甚至取消对非政府组织的财政资助。同时，不能得到协会充分有效服务的会员单位也不愿交纳会费，这又导致这类组织经费不足。兼任非政府组织领导的官员往往顾不上管这类组织的事务，过多地安排离退休人员又使这类组织成了政府机关安置老人的分支机构，加上内行专业人才的奇缺，又导致这类组织人力资源严重缺乏。组织上不独立，经费不足，人员不力，必然导致非政府组织的功能萎缩。

再次，非政府组织数量过少。按照我国“双重管理”的规定，成立行业协会这类非政府组织需找到政府业务主管部门。而将支援经费和管理责任当作负担的业务主管部门又不愿担当这些行业协会的“婆婆”；这就会使得许多企图建立的行业协会可能因为找不到业务主管部门而难以成立，从而造成有行业而无协会的状况。我国非政府组织的数量不但远低于其他国家，也低于我国解放前。在1980年代初，加拿大被称为“第三部门”的各类组织就已达4.65万个[3]，而我国至今也不会超过0.2万个。2002年，上海市的行业协会只有130多家（而仅国民经济行业分类就有几百个），只相当于我国解放前的1/5[5]。

市场经济条件下的社会利益——权利结构是多元、多层次的，而每个非政府组织又是多元权利结构中某一社会利益群体不可或缺的共同利益的代表者。只有在每个社会利益群体都能以有组织的方式表达自己正当利益的基础上，政府才能从整体上全面而又公正地代表整个社会的利益，从而保持政府的正确定位。因而，通过大力发展非政府组织，使每个社会利益群体都组织成社团组织并以有组织的方式表达自己的意愿，不仅是做好政府工作的必备的基础，同时也是实现社会力量整合、实行社会居民自治的重要条件。

要培育和发展各类非政府组织，当前要从以下几个方面入手：

第一，深化体制改革，实行政社分开。要从体制上割断政府与非政府社团之间的行政“脐带”，使非政府组织成为独立有效的社区自治参与主体。

第二，非政府组织要自强自立，健全功能。要以全面优质的服务换取本阶层、本行业的支持，通过吸纳各类专业人才增强自己的实力；通过利益表达和权力维护提高自己的社会地位。

第三，有计划、有目标地发展各类社会中介组织。上海市在2002年就已定下了年增30家行业协会的硬指标，并且采取了相应措施。各省也应采取相关的措施提出具体的要求：每个阶层、每个行业，至少要成立一个非政府组织；也可以同时成立多个，通过竞争中的优胜劣汰来决定各自的命运。在没有相应的社团组织就不能有效表达自己意愿的机制下，人们为了自己的利益、权利，自然会主动地建立代表自己利益的社团组织。

第四，要制定一部中国非政府组织专门法，以保证其法律地位。

三、议行分设体制的启动和运转

关于社区居民自治，在国际上已有许多成功的案例，国际国内的理论研究成果也十分丰富。政府职能的转变，市场经济的发展，又要求我们不失时机地将社区建设搞上去。我国已进入人均GDP1000美元的社会结构大变动时期，形势不允许我们继续从容不迫地停留在理论研讨阶段。我们必须按照实践原则，立即行动起来。同时我们还应该看到，不介入实践，在书斋、办公室中是搞不清社区居民自治这类实践问题的。正如古希腊哲学家亚里士多德所指出的那样：对于实践的知识，“我们是首先运用才获得它们……我们总是以实际干去学会它们的”[6](P.323)。

首先，进行专业化的社区居民自治实验。要按照议行分设所要求的社区居民自治的组织架构，搭起架子，组织起队伍；在学好文件，做好宣传之后，立即介入社区开展工作。要特别注意组织好由专家和社会工作者组成的专业队伍。可借鉴美国“授权区和事业社区”的做法，由各个有关的高等学校和科研单位分别承包一个典型社区，在广东省社区建设工作领导小组的领导下进行社区居民自治实验，边实验边总结、研究，以使理论、政策和实践不断磨合，并在实验中探索出一条社区居民自治的可行之路。为保证实验的成功，典型实验应选取传统，体制力量较为薄弱的社区。上海市选取的是学校、医院和市民会馆。广东省可以像美国1960年代搞社区运动那样，从“完全没有行政概念的居民自治形式”——由房主和房地产开发商共同建立和管理的住宅式社区开始，与房地产开发商和房主协会一起，探索社区居民自治的可行模式。这些地方的体制性障碍较少，非政府组织较多，而在非政府组织较多的地方，容易避开体制上的障碍，利用社会力量

搞好社区居民自治建设。

其次，深入社区，发现问题，探索问题和解决问题。做好各项准备之后，要立即进入社区，利用各种机会、各种方式与社区居民接触。只要与居民接触，就会发现许多现实的问题。有了问题，我们也就有事可做了——因为社会工作就是解决社会问题、调适社会机制的工作[7](PP.167～170)。发现问题是解决问题的前提。我们可以通过对所发现问题的深入探讨，既找出发生问题的原因和解决问题的办法，又取得理论上和实践上的成果。

通过调查研究，就可以摸清社区的基本情况，找出社区居民自治的可行路径。这时就可以写出一份《社区简介》了。如果再进一步对社区的现状、形成原因、主要问题进行深入地分析和探讨，就可以再写出一份《社区建设和发展规划》了。然后，再将这一规划交付有关领导、专家和社区居民自治组织审议、讨论，使之更加完善。

熟悉了情况，找出问题及解决办法，就可以付诸行动了。但是，行动需要有现实的力量。因而，发动社区居民积极参与，建立各种能够表达共同利益并且能配合我们工作的社会团体，并且与更大的组织、团体（如社团联合体）一道工作，与社区的党、团组织相配合，利用各种媒体进行宣传发动，建立咨询中心，开展志愿者活动……有了居民的参与，团队的合作，政府的支持，加上专业性的社会工作，各种社会力量就会被动员起来，组成一个广泛的联盟。有了解决问题的力量，也就有了解决问题的希望。而一旦解决了实际问题，社区居民自治也就开始启动运转了。

即使一个小小的社区，也是十分繁杂的。我们可以将各种纠缠在一起的事务

分开，针对一个或几个独特的需要搞几个能够解决问题的项目。搞项目就是搞社区建设，就意味着社区发展。

再次，处理好社区、政府、社团三者之间的关系，实现三者之间的协调发展和良性互动。在社区居民自治的过程中，社区自治组织、政府、管理机关和各种社会团体（非政府组织）都是不可或缺的。政府作为行政管理主体，它能够统筹规划社区发展的全局，提供资金、人才、技术和政策等方面的支持；社会团体作为社区参与主体，则能帮助我们组织各类居民，增强社区的凝聚力。但是，社区居民组织是自主管理主体，社区居民自治的关键还是居民自主的自治精神。不论是政府、社团，还是专业社会工作者，一定要时刻牢记“社区自治”这个关键词，并将其作为各项具体活动的准则。政府的行政任务委托给社区并征得社区居委会同意要“费随事转”、拨付经费。政府机关和企事业单位委托给社团组织的工作任务，也应采取“购买服务”的方式，支付专项经费。

在政治文明还是一个有待完成的目标、宏观的大体制还有待于改革的情况下，我们的社区居民自治应尽可能避开宏观体制上的障碍，做自己力所能及的事，参与能够改革的改革。还应考虑到的是，社区居民自治是一种在法治条件下的有限自治。社区工作者要熟悉相关的法律，社区中要有精通法律的专业人才，在必要时可聘请社区法律顾问。社区自治需要多方面的人才，但最重要的是要有善于广泛发动民众、协调社会关系的社会工作者。

【参考文献】

[1]朱孔方.论社区建设的制度安排[J].华东理工大学学报（社会科学版），2003,(1).

[2]转变政府职能——WTO与法制论坛[DB/OL]https://www.360docs.net/doc/0312536385.html,.cm/display.

[3]郭羽.社区组织体制中居民自治的国际经验分析[J].华东理工大学学报（社会科学版），2003,(3).

[4]朱传一.与非政府组织(NGOs)相关的各类组织[J].社会学，2001,(3).

[5]刘建平.上海：全国最大规模NGOs改革[N].南方周末，2003-03-25(A4).

[6]北京大学哲学系外国哲学史教研室.古希腊罗马哲学[M].北京：商务印书馆，1961.

[7]张书琛.浅议社会工作学的学科性质及学科体系[A].王思斌.转型期的中国社会工作[C].上海：华东理工大学出版社，2003.^NU1