协同治理视域下我国老人长期照顾模式问题的思考

协同治理视域下我国老人长期照顾模式问题的思考
作者：陈鹏宇
来源：《法制与社会》2016年第14期
摘要我国作为世界上老年人口最多的国家，老年人的长期照顾问题成为社会焦点。

在“就地养老”这一理念下，我国的老人长期照顾体系仍存在服务破碎化，公私力量无法整合的矛盾。

因此必须引入协同治理的理念化解养老资源整合的问题。

关键词长期照顾服务网络协同治理
作者简介：陈鹏宇，华中师范大学社会学院2013级社会工作专业，本科。

中图分类号：C913.6 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）05-181-02
我国正处于快速老龄化阶段，仅用将近发达国家一半的时间就将65岁以上的老年人口比例从7%提到了14%，预计到2020年，老年人口将达到2.48亿，老龄化水平将达到17.17%，80岁及以上老年人口将达到3067万人，占老年人口的12.37%。

由于我国有世界上最庞大的老年人口亟需照顾，因此妥善解决老年照顾需求成为目前亟需讨论的课题。

在面对资源缺乏，服务机制滞后，缺乏制度保障的条件下，建立起来的老人长期照顾体系仍存在各体系间服务重叠或遗漏，服务专业化不足等等问题，我们应在长期照顾服务力量整合和再生推进上挖掘议题，尝试在中国特色的体系下实现长期照顾模式的新变革。

一、我国老年人长期照顾模式存在的问题
“长期照顾”这一名词，会有利于理解整个体系资源的分配构想。

老人长期照顾主要内容包括日常生活照料和医疗护理照料，包括在医院临床护理、愈后的医疗护理、康复护理和训练等，所以它涵盖了老人从生病住院，到出院在家庭或者护理中心进行康复，至常规的家庭照顾，日间照料中心或社区医疗站等一系列过程，不仅包括医疗和生活照顾，还包括精神慰藉等服务项目。

目前我国老年人长期照顾模式主要存在以下问题：
（一）服务破碎化问题
服务破碎化分为两个方面：一个方面对服务对象来说，老人存在着医疗，生活和精神多方面的需求，需要一种能综合多种需求的服务模式，但目前的三种服务均存在其弊端，我国的大部分研究集中在家庭照顾、社区照顾、机构照顾的独立研究上，造成研究范式相对“板块化”。

这一模式被称为“服务的碎片化”，这种服务的割裂让照顾人员对老人提供服务时的局限性增大。

另一个方面是对整个体系来说，养老院隶属民政部门，而医疗机构隶属卫生部门，长久以
来“医护分离”，而对于老年人长期照顾，尤其是高龄老人来说，医疗和生活照料密不可分，因此当提供服务时，管理的分割让服务的整合很难进行下去。

因此，老人在医院，社区，家庭中接受服务的过程中，怎么确保服务的连续性，是亟需解决的问题。

（二）服务的专业性不足
服务人员在整个长期照顾系统中的资源联结和整合起到至关重要的作用，人员专业性不够高则很难令整合之路延伸下去。

从养老院到社区照顾中心，大陆地区因服务需大于求，导致服务只能满足基本需求；同时效率也需要提高，因为目前护理工作工资不高，招人困难，现有的护工就要面对庞大的服务对象，这要求其在保证服务水平的前提下提高服务效率来完成工作；最后是专业服务的培训匮乏，尽管国家卫计委、民政部和教育部在2015年联合下发了《关于遴选全国职业院校养老服务类示范专业点的通知》，着手职业院校老年护理专业的构建，但比照上世纪就开始搭建培训结构，如今已有完善认证制度的发达国家来说还有不小的距离。

二、解决我国老年人长期照顾模式问题的途径选择
针对我国老年人长期照顾模式存在的服务碎片化、服务专业性不足等问题，笔者借鉴发达国家的先进经验，结合中国养老问题的现状，引入协同治理的理念，提出以下建议：
（一）服务破碎化解决之路
1.以“医护”结合为目标的行政体系整合：
“医护”结合应成为制度改革的基石，只有这样，才能减少部门之间本位主义带来的消极影响，促进医疗和养老部门之间的交流和互惠，根据协同治理理论，此举能加大共享供给和社会资本，进而高效的完成目标。

2. 以“就地养老”为目标的地区资源整合：
“就地养老”指在老人居住地由家庭，社区和机构提供养老服务，旨在保持老人熟悉环境中的支持资源，减少机构照顾压力的新型养老模式。

为了解决地区养护资源整合力度不够的问题，首先就要发展“就地养老”，将各社区资源进行重新评估，将资源互补或者需求相近的社区划为同一区域，制定协同目标，做到资源的有效分配和互补。

3. 以协同高效为目标的机构整合：
由于我国老人群体庞大，照顾机构良莠不齐，能提供合格长期照顾的机构就更少，存在“养、护、医、送”四大功能的问题，机构的专业管理也存在很大不足，而长期照顾产品作为老龄社会发展经济的一个重要增长点，要在政府的支持下积极发展，因此，机构内部协力的整合也应该受到重视。

首先，我国需要细化分级管理办法，明确需要照顾老人的依赖阶段以及适合社区照顾还是机构照顾，通过事前的评估为服务做好铺垫；其次，对于机构下派的不同部门的
专业人员来说，要通过与个案和督导的三方会谈避免可能出现的冲突扩大化；最后，要注重服务接收端民众的反馈，并在定期开办的研讨会中向管理高层提出建议，优化服务流程。

（二）服务专业性不足解决构想
服务的专业性不足主要体现在目前中国没有足够多的专业团队上。

专业的照顾人员能在资源传递中起到的协调作用，同时直接面向被服务者，对于民众的认知影响很大，影响着大众对于长期照顾体制改革的接受程度。

1.重视专业人才与团队建设：
借鉴发达国家的经验，中国首先要出台相关法规，明确长期照顾人才的定位，将其纳入编制，并且制定相应的评定标准；其次，各级政府应组织团队，规划长期照顾人才专业培训，鼓励专科院校开办专业培训，给予一定补贴；最后也是最重要的，是建立跨学科的个案管理体系，针对个案，不同学科背景的专业人员（医疗，护理，社工，保险等）为老人提供一整套流程的完整照顾，前期人力缺乏时可先针对最有需求且身边缺少亲戚好友照顾的老人提供，之后逐步普及。

2.注重利用互联网思维化解问题：
对于有居家照顾的需求者，通过互联网指派临近的有空余时间的居家照顾员进行照顾，这样不仅需求者能得到及时的服务，照顾者也能节省交通成本。

运用协同治理方式，在寻求一个共同的目标之后，协同关系便有机会建立，通过照顾者与被照顾者的良性互动，使长期照顾的过程变得高效和人性化。

结合中国国情的特点，把互联网的思维和长期照顾结合可能是促进老龄产业改革的新推力，在社区内用互联网将需要长期照顾的老人连接成网络，刺激老人互相帮助，达到“赋权”；在机构中，将照顾员连接成网，利用扁平化管理互相激励，分享案例解决技巧，公开工作进程，可大大提高机构效率；在照顾员与有需求的老人之间，利用互联网将双方联结成网络，照顾员甚至可以通过线上交流的方式帮助老人亲属进行日常的居家照顾，这种“智慧养老”模式的潜力巨大。

老人的长期照顾是目前我国面临的重要且复杂的社会问题，虽然大陆地区在上世纪80年代就已开始照顾体系的搭建，但目前仍存在服务难以整合的问题。

本文引入的协同治理在处理行政体系和服务机构关系，服务机构和和被服务者之间的关系均有借鉴作用，在大陆地区，通过政府的主导作用，建立一个多方互惠的具有社会共识的目标，由中央政府明确政策规定后，通过建立良性互动关系来推动目标的实现，在这个过程中，多元主体的互相尊重和信任至关重要。

福利多元主义下，我国的老人长期照顾体系在市场机制下如何改革，如何保证福利能被充分保障的同时不被过分依赖，如何明确民营照顾组织和公立照顾组织的关系，均是需要讨论的议题。

但是只有整合分化重叠的行政体系和资源，以“就地养老”为目标，积极发挥社区照顾的作用，提高机构照顾的效率，保证多元的个案管理人才输入才是目前整个体系改革的关键。

期
许未来政府与民间组织能建立更多互动关系，在互联网时代下进行长期照顾服务的创新，发动社会网络的巨大作用，共同推进老人各项服务的完善。

参考文献：
[1]全国老龄工作委员会办公室. 中国人口老龄化发展趋势预测研究报告.2006.
[2]国务院办公厅. 国务院关于加快发展养老服务业的若干意见.2013.
[3]陈晶莹. 老年人之长期照顾.台湾医学.2003， 7（3）.。