土地财政模式的风险及其改革

一
格和房地产价格 ，使政府获得更 多的土地 出让 收入 和房 地产业 相关税费收人 ，进而形成又一轮 的城 市开发和基础投资 。加上 Ｇ Ｄ Ｐ的考 核机 制 ，土 地财 政导致 了 中国经济 一系 列失衡 ：产 业结构失衡 、城乡发展失衡 、宏观 收入分 配失衡 ，也导致了进
步 的城 市化和农 民的市 民化过程受 阻。这种大兴 土木 、城 市 建设无处 不在的土地滚动开发模式 ，为地方政府经 营城市 、经 营土地 提供 了巨大的动力。但地方政府对硬基本建设支 出的偏 好导致城 市过度扩张和政府 “ 形象工程 、政绩工程 ”的大量 涌 现 ，不利 于地 区经 济可持续发展 。相反 ，软公共服务支 出更 能 体现辖 区居 民对公共产 品的渴望 ，而且社会整体环境的改善不 仅可 以吸引更 多的企业 、居民、资本 进入 ，为地方创造税收 ， 而且可 以有效 改善 居民生活环境 ，提高科技教育水平 ，提升社
土地财 政模 式 的风 险及 其改革 肖 君 ，兰 涌
土 地 财 政 模 式 的风 险及 其 改 革
肖 君 ， 兰 涌
（ 广西 国土资源规划院 ， 广 西 南 宁 ５ ３ ０ ０ ２ ２ ）
摘 要 ：在我 国现行的土地财政和城镇化 背景下 ，土地及其相 关产业 的租 、税 、费收入 和土地抵押、融资收入逐渐成 为地方政府 财政
２ ０ １ ０ ）。土地财 政不 仅改善 了地 区的基础设施 和投 资环境 ，吸 会整体福利水平 。其带来 的是社 会软环境的整体改善 ，拉动 的 引 了大量外部投 资和促进 了房地产等行业 的发展 ，也带来 了土 经济发展是可持续 的健康发展方式 。因此 ，与基础 设施 建设捆 地价格和房地产价格 的飞速上涨。更进一步 ， 日益增长 的土地 绑的土地财政模式并不利于经济 的可持续发展 。 出让收入和房地产业相关 收入 使地方政府具备更强 的投资能力 ２土地财政模 式存在 的风 险 和冲动 ，将促使地方政府 持续进行城市扩张和基本建设投 资 ， ２ ． １ 财政风 险与金 融风 险 形成城市开发与土地财政 的联 动机制 ，最终展示的城市 图景就 地方政府 以土地抵押 和融资 获得 了大量借债 收入 ，包括政 是 城市建设 无处不在和城市商业 中心高楼林 立 ，而居 民所需 的 府 以土地储 备 中心 、城投公司等作为融资主体 ，以土地抵押 或 公 园 、绿地 、图书馆等则 日益 紧缺 。科 学认 识土地财政导致 的 政府信 用担保的形式获取的银行贷款 ，导致地方政府投融资平 经 济发 展模 式 ，直面 当前土地财政模式 存在的风险 ，结合 以人 台债 台高筑 ， 杠 杆率 过高 ， 积累 了大量的财政风险和融资风险 。 为核 心 ，集约 、低碳 、绿色 、人与 自然和谐相处 ，大中小城 市 、 地方政府 的财政风险主要取决于地方政府 的还款能力 。其还款 小城镇 、新 型农 村社 区协调发展 的新 型城镇 化概念 ，并提 出有 能力 既取决 于预算 内财政收入 ，又取决于经营 胜用地 的运营 收 效 的应对土地财 政和经济发展模式 的改革措施 ，对破 解土地财 入 ，而房地产市 场的发展 状况 将在很大程度上影响地方政府 的 政难题 、推进经济发展方式转 变具 有重要的政策参考价值 。 财政水平 ， 一旦住房 价格 无法维持 ，地方政府将面临巨大 的财 １土地财敢模式与经济可持续发展 政风险 。住房贷 款期 限长 ，需 求群体收入的无法甄别 ，将使银 地 方政府主要从 以下几个方面获得 土地 财政 ：不断扩张城 行承担较大 的违 约风险 ，最终 转化为金融风险。当前地方融资 市边界 ， 招拍 挂出让土地 ， 获取土地 出让金 ， 增加 预算外收入； 平 台坏账 风险额 高达 １ ． ７ ６万亿 元 ，且 地方政 府投融 资平 台债 展 开资本竞争 ，廉价提供 工业 用地 ，吸引外来资本投 资和企业 台高筑 ，一旦土地 出让收入下 降将严重影 响地方政府 的偿 债能 落 地 ，促进地 区经济发展 和增 加税 收收入 ；通过储备 土地进行 力 ， 进而增加地方融资平 台的违约风险 。 截至 ２ ０ １ ３ 年６ 月底 ， 抵 押贷款 ，获取大量融资 收入 ；通过城市边界扩展带动房地产 省市县 三级政府负 有偿还责任 的债务余额 １ ０ ５ ７ ８ ９ ． ０ ５ 亿元 ， 比 业 和建筑业 的发展 ，带动相关 产业 税收收入 的增加 。房地产 和 ２ ０ １ ０ 年底 增加 ３ ８ ６ ７ ９ ． ５ ４亿元 ，年均增长 １ ９ ． ９ ７ ％。截 至 ２ ０ １ ２年 建 筑业税 费收入 大约 占地方 财政 预算 内收入 的 ４ ０ ％左 右 ，在 底 ，有 ３个 省级 、９ ９个 市级 、１ ９ ５ 个 县级 ３ ４ ６ ５个乡 镇政 府 负 经济发 达地 区这一 比例更高 ，是地方税 收中增幅最大 的 ２个行 有偿还责任债务 的债务率高于 １ ０ ０ ％；１ １ 个省级 、３ １ ６个市 级、 业 。土地通 过招 拍挂 出让给企业 ，地方政府从 中获得土地 出让 １ ３ ９ ６个县级政府承诺 以土地 出让 收入偿还 的债务余额 ３ ４ ８ ６ ５ ． ２ ４ 金 ，增加 预算外 收入 ，为城市发展 、基础设施建 设提供资金保 亿元 ，占省市县三级政府负有偿还责任债务余额 ９ ３ ６ ４ ２ ． ６ ６ 亿元 ７ ． ２ ３ ％。 障 。根据调查 ，在东南沿海 的县市 ， 基础设施 投资高达数百亿 的 ３ 元 ，其 中土地 出让金 占 ３ ０ ％左右 ，土地 融资大约 占 ６ ０ ％。 ２ ． ２ 社 会风险 地方政府将 土地财政收入大量用于基础设施建设 投资和发 当前农 地征收制度严重的剥夺 了农 民权益 。在农地征收转 展 ，忽略 了对教育 、科技 创新 、环境保护 、民生工程 等方 面的 用的收益分配格局 中 ，政府大约得到土地 收益 的 ６ ０ ％ ～７ ０ ％， 投入 ，导致土地财政支 出模 式和结构上 的偏差 （ 过于倚重工业 而农 民仅获 得土地收益 的 ５ ％ 一１ ０ ％，直接 引发 了征 地拆迁过 被上 发展和基础设施建设 ）。基础 设施 的改善进一步抬高 了土地价 程 中的大量社会 冲突。近年频 频出现的暴力拆迁 、农 民 “
收入的重要来 源。本 文分析 了土地 财政模 式存在 的财政、金融、社会 、 产 业发展 、房地产泡沫和过度 “ 土地城市化”等方 面的诸 多风险 ， 提 出了以下几个方 面的改革建议 ：改革征地制度 ，严格 土地供应 ；推进 土地 市场化 改革 ，完善 市场机 制的治理作 用；规 范使用土地
பைடு நூலகம்
出让收益 ，完善土地收益 管理制度 ；改革 财政体 制，匹配地 方财权 与事权 。
关键词 ：土地财政模式 ；风 险；建议
中 图 分 类 号 ：Ｆ ８ １ ２ 文 献 标 识 码 ：Ａ
现 阶段 ，城镇 化的过程主要表现在城镇数 目增 多和城市人 口规模不断扩 大。这就 造成 了土地城镇化快于人 口城镇 化 ，建 设用地使用效率低下 ，农业 转移人 口难 以融入城市 ；不 同规模 的城市发展不协调 ，人 口分 布不均 ，城镇空 间分布 与资 源环 境 承载力不匹配 ；城市服务管理水平 不高 ，体制机制不健全 ；农 村 土地闲置状况严重等 问题 。在 这样 的背景下 ，土地及其相关 产 业的租 、税 、费收入和土地抵 押 、融资收入逐渐成为地方政 府 财政收入的重要来源 ，为地方政府 经济发展 和基础设施建设 提 供 了重 要 的资金来 源 。２ ０ ０ １年 以后 ，各省 土地 出让 收人 增 长迅速 ，由 ２ ０ ０ １ 年的０ ． １ ３ 万 亿元增加到 了 ２ ０ １ １ 年的 ３ ． ２万亿 元 ，其 占地 方财政收入的 比重也呈现高速增 长的态势 ，而且经 济发达地 区对 土地财 政的依赖现象更加明显 （ 朱丽娜 、 石 晓平 ，