政府债务的构成
财政赤字与政府债务基础知识
按计量标准
国债的种类
按国家举债的形式
按发行地域 按流通与否 按国债发行目的 按国债偿还本息的方式
按计量标准
本币国债和外 币国债
二、国债的结构
国债结构是指一个国家各种性 质债务的互相搭配所形成的在 债务收入来源和发行期限等方 面的有机构成。
(一)国债的持有者结构
国债的持有者结构是政府对应债主体实际选 择的结果，即各类投资者实际认购国债的比 例，也称为国债资金来源结构。
从世界各国的实际情况来看，国债的主 要持有者是各种机构投资人，如养老基 金、基金管理人、证券公司、银行等。
此外，还有个人投资者和外国投资者。
国债主要持有者是各种机构投资人的优 点：
一是机构持有国债有利于实行招标或承 购包销等市场发行方式；
二是基金长期持有国债，有利于稳定国 债市场；
三是银行持有国债可以为中央银行实行 公开市场操作创造条件；
第三节 国债的种类与结构
一、国债的种类
按国家举债的形式
国债的种类
按发行地域 按流通与否 按国债发行目的 按国债偿还本息的方式
按计量标准
国家借款和发 行债券
按国家举债的形式
国债的种类
按发行地域 按流通与否 按国债发行目的
国内国债和国外 国债
按国债偿还本息的方式
按计量标准
按国家举债的形式
国债的种类
然而，如果与新兴工业化亚洲国家（包括韩国、
印度尼西亚、马来西亚和泰国）的同期情况相
比，我们就面临解释困境。这些国家在同期不 仅没有赤字，反而有1.2％的财政盈余比率。其 实，这正是这些国家刚刚完成工业化的成果。
如果作比较的话，也许同它们在工业化进程中 的赤字比率进行比较更为适当。1968—1986年 （工业化进程的关键时期），这些国家的赤字 比率平均为3.2％，大大高于我国目前的赤字比 率。
政府性债务的法律规制资料
地方政府性债务的法律规制王登巍43号文对地方政府性债务的法律管制以及62号文对地方优惠政策的约束，就是基于依法治国背景管住地方政府在GDP冲动下和政绩欲望下的两只咸猪手：伸手（直接负债拉动地方经济）和拉手（不计代价地招商引资）。
一、政府性债务基本厘定1、概念界定（1）政府性债务与政府债务43号文多次强调政府性债务、政府债务和政府或有债务。
政府性债务包括：政府负有偿还责任（政府债务）、政府负有担保责任、可能有一定救助责任的债务（政府或有债务）。
（2）公益性概念《预算法》规定举借的债务只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。
公益性资本项目是指为社会公共利益服务、不以盈利为目的，且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目。
准公益性项目是指为社会公共利益服务，虽不以盈利为目的但可产生较稳定的经营性收入的政府投资项目。
2、范围界定43号文明确在存量债务处置中，以对2013年的审计结果为依据。
按照《国务院办公厅关于做好全国政府性债务审计工作的通知（国办发明电【2013】20号）》，2013年地方政府性债务审计范围包括：（1）地方政府负有偿还责任的债务。
是指地方政府（含政府部门和机构，下同）、经费补助事业单位、公用事业单位、政府融资平台公司和其他相关单位举借，确定由财政资金偿还的债务。
（2）地方政府负有担保责任的债务。
是指因地方政府提供直接或间接担保，当债务人无法偿还债务时，政府负有连带偿债责任的债务。
一是政府融资平台公司、经费补助事业单位、公用事业单位和其他单位举借，地方政府提供直接或间接担保的债务。
二是地方政府举借以非财政资金偿还的债务，视同政府担保债务。
（3）地方政府可能承担一定救助责任的其他相关债务。
是指政府融资平台公司、经费补助事业单位和公用事业单位为公益性项目举借，由非财政资金偿还，且地方政府未提供担保的债务，但当债务人出现债务危机时，政府可能需要承担救助责任。
（4）通过新的举债主体和举债方式形成的地方政府性债务。
试析政府性债务的成因及对策
要 建 立 和 完 善 举 债 偿 债 机 制 ， 确 责 任 主 体 。政 府 明 及其有 关部 门（ 位 ） 根 据“ 度举 债 、 求 效益 、 单 要 适 讲 加 强管理 、 避风 险” 总体要 求 ， 立 “ 用还 相统一 、 规 的 建 借 责权 利 相结合 ” 的举 债 偿 债 机 制 ， 照 “ 借 债 、 偿 按 谁 谁
问题 。我 国财 政 体 制 在 分 税制 改 革 后 ， 方 政 府 存 在 地
管理的原则 ， 制定 政府 性 债 务 管 理 及 责 任 追 究 制 度 。
要统 一 政府 性 债 务举 借 程 序 ， 范政 府 性 举 债 行 为 。 规
政 府 举 债 必须 严 格 遵守 国家法 律 、 规 及 其 他相 关 规 定 。 法
黪 国鹱 静 静
试 析
政 府 牲 债 务 的 成 因 及 对 策
■ 李 文 俊
近 年 来 ， 着 经 济 的 发 展 和 城 市 化 进 程 加 快 ， 级 随 各 政 府 普 遍 加 大 了城 市 基 础 设 施 建 设 的力 度 ，资 金 需 求
旺 盛 。而 地 方 财 力 普遍 有 限 ， 主动 举 债 便 成 为 地方 政 府 筹集 城 市 建 设 资 金 的选 择 。
了举 债 的压 力 。在 现 有 投 融 资体 制下 ， 市 建 设 投 入 主 城 要 依 靠 政 府 ， 财 政 拨 款 较 为 有 限 的情 况 下 ， 金 筹 集 在 资 主要 依 赖 融 资渠 道 。而地 方 政 府 缺 乏必 要 的正 规 融 资渠
道 ， 得 成 立 融 资平 台进 行 举 债 。 同时 这 种 变 相 融 资 模 只
地方债务的存在及突出问题
一、地方政府债务的概念及范围地方政府债务，是指由地方政府及其所属部门举借或者合法担保以及在特定情况下需由政府偿还的债务。
主要包括：1. 政府或财政直接借款或转贷的一类项目债务。
主要有国债转贷资金、农业综合开发贷款等。
2. 政府或财政出具承诺、担保的二类项目债务。
包括基本建设举债，经国务院批准为使用外国政府贷款或者国际金融组织贷款进行转贷担保等。
3.地方政府的欠款。
主要包括对行政单位人员工资等的欠发、粮食企业政策性亏损挂账、义务教育投入负债，以及按照国家的规定，需要地方政府配套的资金的欠交等。
4. 社会性负债。
主要是指国有企业改制兜底、社会保障资金的缺口、化解地方金融风险贷款等。
政府负债的管理形式大致有：一是纳入财政预算管理。
二是举借时不列入预算管理，归还时通过预算扣款的管理方式。
三是分散管理，矛盾引发时则转嫁为政府债务风险。
二、地方政府债务形成的机理分析及存在的客观必然性（一）未清晰界定政府职能成为根源性诱因随着改革的深入，地方政府逐渐成为拥有自我发展目标的行政和经济实体。
在强烈的利益动机下，地方政府运用其职能追求本地区经济的高速增长，将大量资金运用于可能会带来较高收益的竞争性和盈利性项目，以致该退出的领域没有退出。
由于政府该进入的领域和重点扶持领域还必须保证，根源于这种财政压力，地方政府通过各种融资渠道筹集资金，导致债务加重。
部分地方政府主管人员对政策法规、涉外经济知识缺乏了解，随意为外资项目提供担保，许多项目属于竞争性领域的低水平重复建设，而且贷款项目自身产生的效益受到汇率风险、市场风险、配套资金、引进设备等因素的制约，从这类贷款的使用效率上看，难以依靠项目自身形成偿债能力的问题，一旦拖欠外债，地方政府被迫“埋单”。
（二）未建立规范的分税制成为体制性诱因1．财权与事权逆向运行，导致地方政府寻找其他“生财之道”。
1994年实行分税制后地方政府原有的主体税种上划中央，留给地方政府的预算内收入的主要财源即地方税，税源零散、稳定性差，无法形成一个完整的地方税收体系，致使地方税收入难以真正成为各级地方政府财政收入的主要来源。
第九讲 政府债务
债券要素
1、票面价值（本金数额） 2、偿还期 3、付息期 4、票面利率 5、发行人名称
7
国债的特征
有偿性——以还本付息为条件 灵活性——是否发行、利率高低、发行多 少、期限长短 自愿性——购买建立在自愿基础上
8
为什么要发行国债？
1．弥补财政赤字 （1）增加税收——受经济发展状况制约 ，遭到纳税人的反抗。 （2）财政发行——流通中货币量凭空扩大，导致通货膨胀。 2．筹集建设资金 （1）发行国债可克服财政资金困难 （2）将国债资金投向基础产业 3．调节经济运行 （1） 经济过热——增加公债发行，缩小有效需求 经济停滞——增加偿还和投资，刺激总需求 （2） 金融过度膨胀——发行国债，减少流通中货币量 金融过度紧缩——偿还国债，增加货币供给量
李萍和许宏才(2006)政府债务矩阵:表9-2
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债务来源
直接债务(在任何情况下 都存在的债务)
或有债务(在特定事件发生时才存在的债 务)
显性/法定债 务 (为法律或合 同所确认的债 务)
对下级政府债务的担保 对公共或私人部门所发行债务的担保 对政府性贷款(住房抵押贷款、学生贷款 各级政府的协议借款和 、农业贷款、中小企业贷款等)的担保 发行的债券 政府提供的贸易和汇率担保 应支未支的法定支出 对私人部门投资的政府担保 法定公务员养老金 政府保险体系(存款保险、证券投资基金 保险、私人养老基金收益保险、农作物收 成保险、洪灾保险等) 公共投资项目未来的经 常性支出 非法定的未来公共养老 金(与公务员养老金相对 ) 非法定的其他社会保障 计划 非法定的未来医疗保健 融资
显性债务 （为一项法律 或合同所确认 的债务）
主权债务（中央政府 签署合同的借款和发行 的证券） 法定支出 法定公务员养老金
第五节 政府直接隐性债务和或有债务
（二）地方政府债务存在结构性风险
一是政府融资平台地区分布不平衡，存在偿债能力不平衡的问题。东部地区地方 政府融资平台数量较多，占全部地方政府融资平台总数的比重接近50%；中 、西部地区平台数量虽少，但县级平台占比较高。政府融资平台地区分布不 均衡将导致我国整体地方债务偿还能力的不平衡。 二是地方政府短期债务用作中长期投资的结构性错配。地方政府融资平台的部分 贷款项目采取了“贷短期、投长期”的融资方式。2010 年底地方政府已支出 的债务资金中，用于市政建设、交通运输等公益性基础设施项目的支出占 86.54%。这些基建项目大都存在建设周期长、收益回收分散的特点，而投资 平台贷款期限相对较短，给平台公司带来投融资期限错配的风险，同时由于 基建项目存在变现能力差的特点也会给平台公司带来流动性风险。
负债率：政府债务年末余额（累计值）/ 该地当年GDP。该指标主 要反映地方经济总规模对政府债务的承载能力及地方政府的风险 程度，或地方经济增长对政府举债的依赖程度。指标值越大，说 明风险越高。通常对一国政府的外债，国际公认的负债率警戒线 为20%，高于此值即被认为进入风险区。 债务率：年末政府债务余额/ 当年财政收入。该指标反映地方政府 通过动用当期财政收入来满足偿债需求的能力，是对地方政府债 务总余额的控制。目前，国际上对各国地方政府债务率没有统一 标准，但从各国实践看，该指标大多在100% 左右。 偿债率：当年债务还本付息额/当年财政收入。该指标反映地方政 府当期财政收入中用于偿还债务本息的比重。国际经验表明偿债 率的警戒线是10%。
地方政府债务风险分析
地方政府债务的存在和不断膨胀，对财政运行、国民经济和社会 稳定具有较严重的负面影响，容易诱发各种经济社会危机。 1、影响地方财政正常运转，造成财政风险 2、易引发金融风险，影响宏观经济的稳定性 3、损害政府公信力，产生社会信用危机
中国地方政府债务成因分析
中国地方政府债务成因分析武亚琳 河南大学摘要：自1994年分税制改革以来，中国地方政府的收入呈下降趋势，却承担了大量的事权，地方政府纷纷成立融资平台公司向银行等金融机构借款，地方政府债务问题开始显现。
沉重的债务偿还压力，给中国地方财政的正常运行和经济发展带来了不利影响。
近年来地方政府债务问题已经对经济和社会的发展产生了一定影响，受到了人们的广泛关注。
而从目前经济状况来看，中国地方政府债务的解决关键在于后续一系列问题的有效管理。
关键词：地方政府债务；成因；债务监督中图分类号：D625；F327 文献识别码：A 文章编号：1001-828X(2017)015-0001-02一、中国地方政府债务的现状（一）政府债务规模较大，分布不均当前中国正处于经济高速发展的关键时期，需要大量的资金来促进经济的增长和社会的发展，为了满足经济增长对资金的巨大需求，地方官员不得不采用各种各样的方式大量举债，直接造成了地方政府债务的规模逐年增大。
由于偿债压力过高，地方政府不得不通过借新债的方法来偿还旧债，长此以往，债务增长速度会越来越快，规模越来越大。
有些地方的政府债务已经是超负荷运转，债务负担非常沉重，容易引发经济和社会问题。
(吴聚稳，2009)（二）地方政府债务监督管理混乱当前政府债务的种类较多，发行方式也各不相同，难以统计，地方政府管理分散，但却是多个部门融资。
各部门间缺少一个统一的监督管理体系，造成了举债主体模糊且分散，管理十分混乱。
由于缺乏合理的规划管理和举债的盲目性，很大一部分资金被闲置，造成资源的浪费，债务资金的使用效率极其低下；债务资金的投向不科学，规定也不够统一，大部分是根据政府的偏好和官员的需要来投入的。
由于缺乏有效的资金管理系统，信息交流平台不够统一，各部门之间合作不够协调，最终导致信息传递不流畅，无法准确全面的了解债务资金的使用情况，更无法根据具体情况进行有效的监督、管理和控制。
债务资金的使用缺乏有效的监督和约束机制，最终造成了债务资金使用效率低下，产生了大量的地方政府债务问题。
我国地方政府债务分析
我国地方政 府债务分析
2022级会计 学2班 杨婕
经济法
目录
经济法
为了应对多方面因素对经济发展带来的负面影响，国家分别从财政、货币两方面采取了积 极政策措施，不断加大了地方政府的融资规模，同时也导致了债务总规模的膨胀，成为宏 观经济运行中的一个突出问题。促成地方政府债务的因素很多，且很复杂，地方政府债务 潜在风险大，其对国家的经济持续协调发展、经济安全和社会稳定等方面构成了威胁。因 此，要采取积极有效的措施对地方政府债务风险加以控制 1、介绍 中国地方政府债务是在我国具有财政收入的地方政府根据信用原则筹集资金的信用凭证， 也就是由地方政府及公共机构发行的债券，其中包括地方政府的专项债券、清理甄别认定 的非债券形式专项债务 中国地方政府债务具有一定的特殊性：一是地方政府债务规模越来越大；二是大部分地方 政府债务主要是由银行贷款、企业债券、信托和融资租赁等方式融资；三是许多地区的地 方政府债务风险很大；四是很多地区的地方政府债务主要依靠财政资金偿还
经济法
该项团体标准的发布实施，对规范《地方政府专项债券 实施方案》编制、评审、申报等提供了统一的标准，对 提高专项债券申报质量，申报成果文件的规范性、标准 化具有较强的指导作用，对提升专项债券实施方案编制 水平具有重要意义
2023年财政部提出，要加大地方政府专项债券发行力度 ，为重大项目提供更多资金支持。广东财贸在专项债咨 询领域将持续发力，拓宽服务链条，加强政策研究，结 合专业优势，积极推进专项债咨询服务，助力地方经济 高质量发展
地方政府债务现状研究
地方政府债务现状研究近年来，地方政府债务规模不断扩张，地方政府债务管理问题受到社会广泛关注，2018年政府工作报告将防范化解地方政府债务风险列为三大攻坚战的主要内容。
本文从地方政府债务概念进行阐述，着重分析包头市政府财政收支和政府债务规模情况，债务问题及风险成因，针对地方债务风险管理提出有效对策。
一、地方政府债务风险概念阐述(一)地方政府债务地方政府债务是政府为了筹集资金依托政府信用向个人、机构、社会形成的债务。
地方政府主要是通过在国内发行债券或者向银行和其它金融机构借款而形成的债务。
地方债务可以分为显性债务、隐性债务两种类型。
显性债务包括外国政府与国际金融组织的贷款、国债转贷资金、解决地方金融风险专项借款等;隐形债务包括地方政府担保债务、担保的外债、社会保障资金缺口等等，如果出现金融机构破产或者清算情况，会导致地方政府资产减少。
(二)地方政府债务风险地方政府债务风险是指在不确定因素下，地方政府债务会对地方经济和其他方面造成消极的作用，意思是如果地方政府没有能力偿还自己所承担的债务，会给社会发展带来的风险。
地方债务风险主要包括:规模风险、结构风险、外在风险、效率风险。
二、文献综述孙成龙（2014）认为导致地方政府债务产生问题是体制和政策造成的，想要从根本上化解债务风险，必须从体制和政策角度着手。
刘勘（2010）根据地方与中央的债务规模、地方融资平台现状、债务率大小、国际债务规模标准等方面详细介绍了我国地方政府债务的现有情况，大规模的政府债务是政府债务风险恶化的直接原因。
王学凯（2016）计算得到政府负债率在理论上来看上限为130.5%，只要政府负债率低于这一临界点，说明政府债务具有可持续性，风险较低；从历史数据计算得到的政府债务的负债率远远低于这一水平，他认为我国政府债务的可持续空间较大。
巴曙松（2011）提出了地方政府性债务形成主要原因有：首先是财政体制上中央和地方财权和事权不均衡，地方政府财权小，事权大，地方政府缺少自主在体制内弥补收支缺口的途径，进而寻求在体制之外进行举债融资；其次是不正确的政绩观导致地方官员热衷于通过举债拉动经济发展，为个人晋升谋取资本；另外是财政体制不健全，导致地方政府性债务难以监管，也给了地方政府肆意举债提供了空间，导致地方政府举债权力的无约束扩张，从而不断演化为债务风险。
地方政府性债务的结构、风险与化解
地方政府性债务的结构、风险与化解作者：张鹏来源：《投资北京》2013年第10期近年来，我国地方政府性债务问题越来越受到社会关注，甚至在2013年由半官方和民间机构组织的多次经济调查中，地方政府性债务与产能过剩、创新动力不足、房地产泡沫一起并列为影响我国国民经济形势的系统性问题。
那么，我国地方政府性债务的情况究竟怎样，风险水平积累到何种层次，以及化解甚至利好用地方政府性债务的思路和方法有哪些，就成为本文研究的主要内容日前，财政部确定发行地方债的试点范围扩至包括广东、天津、江苏等在内的六省市。
近年来，我国地方政府性债务问题越来越受到社会关注，甚至在2013年由半官方和民间机构组织的多次经济调查中，地方政府性债务与产能过剩、创新动力不足、房地产泡沫一起并列为影响我国国民经济形势的系统性问题。
那么，我国地方政府性债务的情况究竟怎样，风险水平积累到何种层次，以及化解甚至利好用地方政府性债务的思路和方法有哪些，就成为本文研究的主要内容。
考虑到数据的权威性和统一性，本文均以国家审计署2013年第24号公告《36个地方政府本级政府性债务审计结果》的数据为基础展开。
债务结构：债务新渠道上升快，政府直接偿还压力大至2012年末，参与审计的36个单位（含省（直辖市）本级、省会城市（直辖市辖区）本级）共有地方政府性债务余额38476亿元，比2010年增加4410亿元，增长12.94%，地方政府性债务规模仍处于较快的增长期，但慢于同期本级财政收入的增速。
单纯从规模上看，初步得到的结论是地方政府性债务的风险并不突出，那么债务结构就成为认识和分析地方政府性债务最关键的层面。
债务种类结构：政府承担还款责任的债务比重较高我国的地方政府性债务包括三个基本类型，分别是政府承担偿还责任的债务（包括财政部代理发行的地方债和具有政府债属性的市政债）、政府承担担保还款责任的债务（包括大多数融资平台债务、城投债等）和政府承担一定救助责任的债务（包括信托、融资租赁、BT和行政性集资等）。
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政府债务的构成
世界银行专家哈纳.波拉科娃（hana polackova）把政府承担的所有债务分为两类：直接债务和或有债务。
直接债务是指在任何情况下都要承担的债务，不依附于任何事件，是可以根据某些特定的因素来预测和控制的负债。
如政府的内外债及有法律规定的养老金负债等。
或有债务是指由某一或有事项引发的债务，是否成为现实要看或有事项是否发生以及由此引发的债务是否最终要由政府来承担。
或有债务的特点说明，或有债务不是政府能够完全控制的，也不是最终完全转化为财政负担，而是取决于转化面和转化概率。
直接负债和或有负债从债务风险角度可分为两种类别：显性债务（即被法律或合同所认可的政府债务）和隐性债务（即反映公众和利益集团压力的政府道义上的债务）。
政府债务风险矩阵
政府债务直接负债或有负债
显性负债1国内外主权借款
2有预算法律规定的支出
3受长期法律约束的预算支出（公
务员工资和养老金）1政府对费主权的借款和地方政府、公共部门和私营部门（如开发银行）债务的担保
2对不同类型贷款（如抵押贷款、学生贷款和小型企业贷款）的保护性政府担保
3对贸易与汇率、国外主权政府借款、私人投资的政府担保
4有关存款、私营养老基金最低收益、农作物、水灾、战争风险的政府保险体系
隐性债务1公共投资项目的未来经常性费用
2法律未作规定的未来公共养老金
3法律未做规定的社会保障计划
4法律未做规定的未来医疗保健筹
资1地方政府和公共或私营实体的非担保债务及其他负债的违约
2对私营化实体负债的清理
3银行倒闭（处于政府保险的范围外）
4中央银行不能履行其职责
5私人资本流向改变之后采取的紧急救援行动
6环境灾害后果的清理、救灾、军事筹资等等。