国外非营利组织管理体制及其对中国的启示

国外非营利组织管理体制及其对中国的启示（贾西津）

中国的非营利部门正在发展之中。近年来政府机构改革和政府职能的社会化及社区建设的展开,以及庞大的事业单位改革的开始,使得非营利组织作为公共治理结构的一部分受到越来越广泛的重视。这个阶段的非营利部门需要大力扶持、发展、培育,也更需要澄清认识,规范管理,建立配套可行的法律政策体制和监督机制,使之走上适合中国国情的、法制化、规范化的发展道路,这样它们才能真正承接政府职能转换转移出的功能,完成治理结构的变革。西方非营利组织管理体制中有一些较为共通的东西和成熟的经验,是中国在进行非营利部门管理改革时应该注意的。本文从非营利组织的分类和法律管理体系、政府与非营利组织的关系、内外部监督管理体制等三个方面简要阐述。

一、非营利组织的分类和法律管理体系

依据中国现行法律法规,非营利组织主要指以下三类组织:依据《社会团体登记管理条例》(1998)在民政部登记注册的社会团体,依据《基金会管理办法》(1988)在民政部登记注册的基金会,和依据《民办非企业单位登记管理暂行条例》(1998)在民政部登记注册的民办非企业单位。其中前两种获得社会团体法人资格,后一种视不同情况获得法人、合伙或者个体的行为主体资格。按照现行《民法通则》的规定,企业、机关、事业单位和社会团体法人四种法人具有民法中的法人地位。没有经过民政部批准!登记取得法人地位的社会组织,被视为非法组织。

国际上对非营利组织管理的法律框架有不同的模式。在美国,根据联邦税法501C3,在宗教、慈善、教育、科学、公共安全实验、文学、促进业余体育竞争或防止虐待儿童或动物等七个方面,从事非营利性、非政治性活动的组织可以申请成为慈善组织,获得税收优惠。除此以外,并没有一部专门的法律来统一规定非营利组织的活动,多种多样的志愿活动已经渗透在整个社会的运作机制之中。英国非营利组织的传统主要源于志愿互助和民间慈善,它们被称为“志愿部门”,比我们通常意义上说的“非营利部门”的概念要窄,其历史可以上溯到几个世纪以前,英国1601年出台的《慈善法》和《救济法》,是世界上较早的专门规范非营利组织和非营利行为的法规。另外,有些国家针对非营利部门设有专门的基本法律,用以促进这类组织的发展和规范其活动,如日本的《非营利组织法》,南非的《特定非营利活动促进法》,德国的《结社法》,匈牙利的《公益组织法》,捷克的《公益法人法》等等,侧重点各不一样,但其作用地位均是使非营利组织纳入到整个法律制度体系之中。

总结国际上对非营利组织管理的法律制度框架,主要可以对中国非营利组织的法律制度建设提供以下三个方面的借鉴意义:

第一,对公民自组织的合法性的认可。在倡导结社自由的许多国家,非营利组织进行登记和取得法人地位是其获得税收等优惠政策的条件,但登记与否并不是组织合法性的前提。如在美国、加拿大等国家,公民自组织被认为是公民的权利,注册与否则是可以选择的。不过,组织要获得税收优惠,则需要经过复杂的申请、验证,只有在经过批准取得相应的资格后才能享受相应的税收优惠。日本的《民法典》及一系列细致的法律规范严格定义了各类法人的设立程序,但同时也允许未经任何登记注册的“任意团体”的存在,它们不具法人资格,但同样具有组织合法性,日本众多的非营利组织都以“任意团体”的形式长期存在和开展活动。1998年日本颁布了《特定非营利活动促进法》,旨在为大量以“任意团体”形式存在的非营利组织提供一个易于获得法人资格的申请和认证机制,尽管如此仍然有许多非营利组织采取任意团体的形式。

在台湾,非营利组织的成立首先须经事业主管机构核定备案,再到法院进行法人登记,但台湾也有大量“非法人社团”,它们由于种种原因不去法院登记,同样能合法地开展各种活动。可见,无论是在具有悠久的结社传统的欧美法系国家,还是尊崇国家权力的大陆法系国家(或地区),大都为拥有法人资格之外的非营利组织留有一定的法律空间,且这一空间在许多国家或地区还有不断扩大的趋势,日本和台湾正在推进的非营利组织管理体制改革都体现了类似的趋势。

第二,完善的非营利组织法人制度。世界上的两大主要法系,即大陆法系(又称民法法系或成文法系),和英美法系(又称普通法系或判例法系),对非营利法人有着不同的规定。大陆法系对法人最基本的分类是公法人和私法人,后者又分为社团法人和财团法人。基金会在大陆法系中的地位属于财团法人,财团法人制度主要规定在民法典中,还有一些单行法规定一些特殊的财团法人,如对私立学校!医疗机构等,有些国家有专门的法律。如日本在法律上将非营利组织细化为许多不同的形式,有许多分别法管理,其法人形式主要包括:公益法人、社团法人、NPO法人、社会福利法人、学校法人、宗教法人、医疗法人、公益信托基金、共同组合、任意团体等。英美法系中没有区别公法和私法,非营利组织主要的法律形式包括非营利公司、协会和信托(Trust)。

第三,与管理体制相适应的非营利组织的分类标准。国际上对非营利组织的首要分类原则,首先是公益性与互益性原则,这一划分原则与税收优惠政策的不同相关联。一般而言,对非营利组织的税收优惠包括两个方面:一是对组织自身的优惠;二是对面向非营利组织的捐赠方的优惠,公益性组织比互益性组织享有更多的捐赠方优惠。第二是会员制与非会员制,这一标准是按照组织性质划分的,与大陆法系的社团法人和财团法人相对应,在运作、管理等方面均有不同特色。第三是按不同活动领域划分,如霍布金斯国际比较项目按照国际产业分类标准,设立非营利组织国际分类,按活动领域分为12大类27小类。

综上所述,予以公民自组织更大的法律生存空间,明确非营利组织的法人地位!将之纳入适当的法人制度体系,以公益性和互益性对非营利组织进行分类,实行税收优惠等,是建立健全非营利组织法律体系的重要前提。

二、政府与非营利组织的关系

在传统的“统治”观念中,政府是公共事务管理、公益事业、社会福利的唯一提供者,而现代“治理”理念认为,公共治理的主体是多元的,非营利组织也是重要的治理主体。一个良性的治理结构,需要不同治理主体的合理分工、合作努力,不同主体要形成一种良性的“伙伴关系”。在理念上,非营利组织应当既保持自己与政府和企业的相对独立性,又能形成良好的合作。那么,这一原则在具体实践中如何体现?政府和非营利组织应当如何分工定位!互补互促?英国的做法特别值得一提。

1998年,英国政府和非营利组织的代表共同签署了一份《英国政府和志愿及社会部门关系的协议》,这不是一个法律,而类似一个备忘录,但其重要意义是它经过广泛的讨论,由政府和非营利部门共同协商达成,共同签署遵循,为二者以后的关系确立了基本原则和行为依据。这也是英国工党政府上台后最重大举措之一。协议的基本思想是志愿及社会部门的活动对于发展一个民主、包容性的社会是至关重要的。协议确认了志愿及社会部门对于社会的重大益处,同时表明政府应当进一步发挥在促进志愿活动和对志愿及社会部门提供支持方面的积极作用。

具体体现在协议的一系列共同原则中,主要包括:

(1)志愿活动是民主社会不可缺少的部分;

(2)独立而多元化的志愿及社会部门对于良好的社会至关重要;

(3)在制定公共政策和提供社会服务方面,政府和志愿及社会部门具有界限分明但相辅相成的作用;

(4)政府和志愿及社会部门在共同目标达成中的协作将使其能够更好实现各自的价值;

(5)政府和志愿及社会部门的不同责任形式使其能够适应不同利益相关群体,但二者的共同之处是都需要统一、客观、负责、开放、诚实和领导力;

(6)志愿及社会部门有权依据法律对其活动进行宣传,以促进组织目标的实现;

(7)政府在支持志愿及社会部门方面发挥着重要作用,尤其是对于一些团体和组织的资助;

(8)政府和志愿及社会部门都认可促进所有人机会平等的重要性,无论他们的种族、年龄、健康状况、性别、性取向和宗教信仰。

在上述原则下,协议确立了政府和志愿及社会部门各自相对应的5项责任。其中,政府的责任主要包括:承认和支持志愿及社会部门的独立性;以参与、明确、透明的原则提供资助,并需要就融资方式、签署合同、承包等方面征询志愿及社会部门的意见;对可能影响志愿及社会部门的政策制定需要征询它们的意见;促进互惠的工作关系;政府和志愿及社会部门一起建立评估系统,每年对协议的实施情况进行评估。

相应地,志愿及社会部门的责任包括:保持高度的治理与责任;遵守法律和相应规范;在参与政策制定过程中与服务对象和其他利益相关者进行协商;促进互惠的工作关系;同政府一起对协议的实施情况进行评估。

英国政府和志愿及社会部门之间的协议尽管遇到许多问题,如贯彻落实困难,容易回到原来不信任状态等,但文件出台以来已经取得了许多进步,是一个非常有益的尝试。

最后还有政府对非营利部门的资金支持问题。政府是否应该予以非营利组织财政支持?什么力度合适?政府资助与非营利组织独立性之间的关系如何?这始终是讨论中的问题。西方非营利组织的独立性非常强,人们假想地认为它们的资金来源相对独立于政府,但美国霍布金斯大学在42个国家进行的非营利组织国际比较研究项目结果显示,非营利组织的平均收入来源结构为:服务收费占49%!政府资助占40%和慈善所得占11%,其中保健!教育和社会服务领域得到政府的资助尤其显著,分别占到该领域总资金来源的55%!47%和45%。换言之,尽管有些非营利组织担心过多地依赖政府的资金会带来独立性削弱的危险,但总体上,政府的财政支持对非营利组织的发展是必不可少的。这种情况可以理解为,非营利组织开展的活动多为公益活动,它们所提供的基本上属于公共物品,这相当于替代政府履行了作为公共部门的一定职责。正是因为这样,政府要把一部分资源提供给非营利组织。问题的关键恐怕不在于政府是否从

财政上支持非营利组织以及支持幅度的大小,而在于政府提供这样的财政支持的方式是否会影响到非营利组织的独立性。根据许多国家的实践,政府采购是一种既能有效提供必要的财政支持,同时又不至于过多干涉非营利组织内部事务的较好的机制。

中国于2002年6月颁布了《中华人民共和国政府采购法》。《采购法》规定了政府对货物、工程和服务的采购原则,包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价、国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式等六种政府采购方式,并指明公开招标应作为政府采购的主要采购方式。政府采购,尤其公开招标的方式,应是非营利组织获得财政支持的重要渠道,但在目前的实际运行中,大部分非营利组织尚未被纳入采购的对象。因而,在政府采购的进一步实行中,有必要认识到非营利组织是政府采购的重要对象,政府采购需要认真贯彻公开透明、公平竞争、公正和诚实信用的原则,这才能有利于非营利组织发展和社会公益事业的开展。

三、非营利组织的内、外部监督管理体制

非营利组织作为治理结构的重要主体之一,对其的监督管理,以及组织内部的管理体制,对非营利组织的良好运作和作用的实现具有重要意义。中国目前对非营利组织的监督管理主要由民政部门负责统一登记注册,在监督管理上实行“登记管理机关”(即各级民政部门)和“业务主管单位”双重审核、双重负责、双重监管的原则,财务等情况通过年检上报,资产来源属于国家资助或者社会捐赠、资助的并接受审计机关的监督;对非营利组织的人事、财会、保障等方面尚缺乏系统性的规定,尚没有形成一个适应于非营利组织特性的组织建设规范。从世界各国的经验看,对非营利组织的监督管理模式基于不同的传统和社会制度结构,具有不同的特色,这些对中国非营利组织的制度建设也具有启迪意义。

第一,与法律制度框架相应的对非营利组织的管理机构。各国的法律结构不同,对非营利组织管理的侧重点不同,管理机构也不尽相同,但一般趋向采用过程控制的原则以及在法治背景下的制度约束和社会规范。美国的非营利组织管理模式是较为典型的过程控制。在美国,对非营利组织的管理没有一部专门的法规,也没有专门的管理机构,对非营利组织的管理以税收为重点,管理的法律框架亦以税法为基础。一个非营利组织的成立几乎不会受到什么限制,但它的行为受到卫生部门等的监督和规范,它的行为需要符合和遵守各方面的法律法规;统一的管理最重要在于税收方面,组织需要向联邦税务局报告财务情况,如果它申请获得了联邦税法第501条规定的税收优惠的资格,则由税务局负责审查核准,同时通过公开和透明的机制对其开展活动和运作的全过程实行社会监督。

日本对非营利组织的管理职责分散在许多部门中,经济企画厅负责一般非营利组织的登记注册,文部省、厚生省则负责学校、医院等专业性非营利组织的登记注册,对不同类型的非营利组织依据特殊的法规规范。

英国的慈善管理委员会机制引起人们广泛的兴趣并受到越来越多的关注,美国也有意学习这一机制,希望借鉴到美国国内。英国的慈善管理委员会是一个对非营利组织实行综合管理的机制,它统一负责非营利组织的登记注册,并对年营业额大于1万英镑的非营利组织进行审查监督。1993年颁布的一项法律赋予慈善管理委员会5项职能:对非营利组织的登记注册、问责、监督、扶助、执行。慈善管理委员会在5位委员指导下工作,其中1位委员长、2名法律委员、1名会计、1名志愿部门代表,都是经公开选拔,由内政部任命的。慈善管理委员会是英

国政府的一个特设机构,不隶属于任何部委,也独立于任何党派和政治权力而存在,向法院而不是政府部门负责。这一机制在英国非营利部门管理中发挥了重要作用。

第二,社会监督机制的不可或缺。各国有不同的监督管理制度,但社会监督均是一个不可替代的机制。对非营利组织实行社会监督的理论依据来自于对非营利组织“公共责任”的追问。在现代国家中,政府及官员被认为对公众负有“责任”(Accountability),从而延及到各种公益机构的公共责任。非营利组织接受了社会的捐赠和以税收优惠等形式获得的公益资产,前提是做出非营利性宗旨的承诺,因而有责任向公众做出交待。这虽然是一种非正式监督机制,但它使每一个对该组织关心或有疑问的人都可以对它进行检查、监督,一旦被发现问题,则会受到严格的处罚,相当于给了非营利组织一个强烈的自律激励。所以其操作成本低,实行有效,社会效益好,起到正式监督机制所不能替代的作用。

社会监督机制的首要原则是公开。非营利组织没有权利象企业一样拥有自己的“企业秘密”,它必须向社会公众公开其财务、活动、管理等方面的信息。一个公益机构需要交待的公共责任包括四个方面:财务责任,即对资金正当使用的责任;过程责任,即正当的作为和工作程序;项目责任,即对效益负责;优先权责任,即服务对象的相关性和适当性。

非营利组织对公共责任的交待应该包括被动公开和主动公开两种形式。前者指任何一个社会公众对有关数据、信息,包括组织的详细财务报表,有权随时索要、查询、置疑并得以答复;后者指每个非营利组织要将上述重要信息定期以简报形式或者在公共媒体上发布,需要公布信息的信息程度和具体要求一般依据组织规模不同而有所差异,规模越大的组织其需要公开的数据越多、越要求完善。

与此相应的,还需要有媒体的独立和舆论监督。

第三,与非营利组织特性相适应的一系列组织制度建设。在西方,非营利组织与企业和其他组织一样是自然发生、生长的过程,在国家法律制度框架内构建起一套自己的管理机制。如一致的人力资源管理与流动机制,独立的财会、审计制度,票据体系,人员在社会中统一的保险、社会保障体系等。这些制度使非营利组织融入整个社会结构和法律框架之中。中国的非营利组织建设是从全能国家、单位体制中转型而来的,许多地方还没有被纳入整体的制度结构之中,如非营利组织没有与政府、企业组织接轨的人事制度,缺乏专门针对非营利组织的财会、审计制度(如非营利组织的利润计算、报表项目、评价标准等均与政府和企业的财务制度有着许多不同之处),税收票据不健全,社会保障没有覆盖非营利组织和为之制定相应的保险标准等,均是制约中国非营利组织发展的重要因素。

随着中国的经济体制改革和政府职能的转型,非营利组织正在蓬勃兴起。中国改革开放以来非营利组织的发展既可以看作是“全球结社革命”的一部分,又有着其特殊的背景,尤其体现在政府角色及其与非营利组织的关系方面。西方非营利组织的发展经验,现代公益事业中政府与非营利组织的关系建构,对中国具有重要借鉴意义,但同时也需要充分理解中国非营利组织存在的社会背景和制度条件,将非营利组织的发展放入更广泛的社会变革、制度建设的视野中,真正实现基于社会自治的治理结构的变革。

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