农村集体土地征收存在的问题及对策

农村集体土地征收存在的问题及对策（合肥学院09工程管理一班万占强）摘要：随着农村城镇化和新农村建设的不断推进，土地征收现象越来越普及。

在征收过程中。

由于制度上的缺陷，很多被征地的农村集体组织和农民的合法权益无法得到有效的保障。

本文在对这些问题进行分析的基础上，提出了对农村集体土地征收制度进行改革的思路。

关键词：土地征收、征收补偿、征收程序所谓农村集体土地征收是指国家基于公共利益的需要，以强制方式取得集体土地所有权，并给予被征地人补偿的行为随着我国城镇化水平的进一步提高。

农村土地征收现象越来越普遍，将日益成为农村的一个基本问题。

在不少地区尤其是城市近郊已经出现农民不务农、无田耕种的现象。

目前全国三分之一以上的群众生活归困于土地问题，而其中60％左右是直接由征地引起的。

由此看来，如何改革当前的土地征收制度，从而促进农村经济健康、协调发展，已经是我们必须要面对并解决的问题了。

一、农村土地的征收过程中存在的问题（一）土地征收补偿标准偏低，且分配不合理，严重损害了农民利益。

1、补偿标准不合理。

我国现行征地补偿制度是采用计划经济体制下形成的“产值倍数法”计算标准。

这种补偿标准较土地实际产出价值而言往往脱离实际。

现在我国的农业大部分已经不是传统意义上的农业了，是集精品农业、生态农业、休闲观光农业等为一体的现代型农业，土地的产出已完全不是普通的粮食或蔬菜价值可比的。

但在计算补偿费用时，仍按照传统的粮食与经济作物之比来测定前三年的农业产值，这样形成的土地补偿额当然不能反映被征耕地本身的实际产出价值，且往往偏低。

2、补偿范围不合理。

《土地管理法》四十七条规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。

《物权法》四十二条规定了安排被征地农民的社会保障费用。

但现有的法律没有考虑可能给农民造成的其他损失，如对残留地、对相邻土地损害的赔偿。

3、补偿方式单一。

我国农村土地征收补偿方式主要有金钱补偿和劳动力安置两种方式。

随着劳动用工制度的改革，原有的劳动力安置办法在实践中很少使用。

单纯的金钱补偿无法真正安置失地农民的生活。

农民失地后大量涌入城市，由于缺乏技能和知识，无法在城市激烈的竞争环境中生存下去。

待仅有的一点补偿金额用完后，失地农民就彻底失去了生存的依靠。

4、补偿费用分配不合理。

在实际补偿分配过程中，争议最多的是土地补偿费和安置补助费。

首先是土地补偿费。

征地补偿费一般先经乡政府，再经村委会，最后才到农户，资金拨付一般也是直接到乡财政，只有个别地区直接到村。

这往往造成各级政府、村委会以及集体经济组织相互争抢土地补偿金，或通过各种名义克扣征地款，甚至个别乡村干部凭借权力分割征地款项，导致真正的所有权主体不能享受应该享有的利益。

其次，安置补助费的分配。

安置补助费是为了确保被征地农民现有生活水平不降低而给予的补助，由安置单位享有，但现实中常出现未按规定足额发放，甚至完全没有发放到农民手中，而是被层层截留。

(二)土地征收程序不完善，欠缺司法救济1、征收程序中土地权利人参与程序不够。

《土地管理法实施条例》虽有公告和听证的规定，但缺乏农民实际参与听证的程序保障。

公告在土地征收中是一种后置程序，只作为附属程序置于批准之后，目的也只用于权利登记，不是与农民协商，对征收并不起监督作用。

“听取意见”只是流于形式。

不管农村集体经济组织和农民对征地补偿、安置有何意见，国家都可以先征地。

这样在征地程序上，农村集体经济组织尤其是农民毫无发言权，处于不平等的地位，完全处于弱势一方。

2、土地征收程序不透明，缺乏公正的土地价格评估机构，容易形成暗箱操作，导致真正拥有土地产权主体的合法权益被排除在外。

3、争议解决机制不完善。

《土地管理法》第十六条的规定主要是土地所有权和使用权的权属纠纷的救济途径，而不包括土地征收补偿纠纷的处理。

发生纠纷后，法院往往以征地补偿案件不属于民事案件为南不予受理，司法保护不能实现。

而根据《土地管理法实施条例》的规定，征收各方不能对征地补偿标准达成一致意见的，由征收部门裁定，而且该裁定为终局裁定，相对人不能向人民法院起诉。

而现在我国绝大部分省(市)尚未建立起相应的征地补偿安置争议裁决制度。

而且这种由政府既当“运动员”又当“裁判员”的做法，难免有失公平；同时也容易使政府陷入征地纠纷，争议裁决的旷日持久战中。

（三）土地征收条件不明确我国《宪法》第十条第三款规定：国家为了公共利益的需要。

可以依照法律的规定对土地实施征收或征用并给予补偿我国《土地管理法》第二条第四款规定：国家为公共利益的需要可以依法对集体所有的土地实行征收或者征用并给予补偿由此可见。

我国宪法和法律均以“公共利益”作为对集体土地征收的条件。

那么如何理解“公共利益”，它的概念、范围都包含了哪些方面。

对此，我国的法律没有做出明确的规定实际操作中，很多地方政府为了满足自身利益，滥用征收权。

不管是否真正为了“公共利益”，都打着“为了公共利益的需要”的幌子，肆意侵犯农村集体的所有权、农民的承包经营权。

由于立法没有就“公共利益”的界限进行明确的界定，导致实践中“公共利益”的概念从公共设施、公益事业扩大到了所有的经济建设领域。

二、存在问题的原因分析（一）集体土地产权的弱势法律地位。

国家对集体土地所有权并没有在法律上得到完全清晰的承认，农民的土地使用权的合法权益模糊不清，这样很容易导致国家强制公权的侵入。

我国现行的土地管理法及其实施细则在土地征收问题上缺乏对集体土地所有权的保护。

1、农村集体土地所有权主体虚位。

对于土地所有者集体来说，“集体”是个集合名词不是法律上的概念，不具有某种确定的指向性，农民缺乏行使集体土地所有权的组织形式和程序，这类似于国有企业中的“所有者缺位”。

该组织成员不以个人身份享有和行使集体所有权，并且不在集体财产中享受任何特定份额。

农村集体所有的土地一般由村民委员会代行集体所有权，但村民委员会并非一级国家机关，只是村民自治组织，并无保护村民利益的动机，结果土地集体所有，表面上似乎人人都有实际上变成了无人所有或乡、村干部小团体所有的集体土地所有权主体虚位。

农民集体土地所有权的名存实亡，带来了政府无视集体土地所有权和农民权利，以及集体土地所有权行政权力化的倾向。

2、国有土地与集体土地的法律地位不平衡。

我国的集体土地所有权是一种不完全的权能，集体土地所有权的权能在整个社会经济活动中没有得到实际上的尊重。

首先，农村集体土地所有权的最终处置权是属于国家的。

最典型的就是当国家建设需要使用集体土地时，国家只需要通过征收集体土地就可以了，被征收者只有无条件地服从，没有协商的余地，更不得阻挠。

此外。

集体土地流转制度供给不足。

在现行的法律体制下，集体建设用地使用权以封闭运作为特点，没有直接入市的权利，集体所有的土地，只有经国家征收转为国有土地后，才能出让、转让，集体土地所有者的主体地位根本无从体现。

其次，集体土地所有权的经济利益得不到应有的满足。

《土地管理法》规定，国家因公共利益需要而征收集体所有的土地时，国家理应给予合理的补偿，但这种补偿不是等价的，国家对征地补偿的标准有最高数额的限制，且这种标准是以产值的倍数为依据的，缺乏市场因素的考虑，不具有公平合理性。

(二)立法不完善。

1、在我国没有单独的土地征收法或土地征收条例，相关的制度都散见在少数的单行的法律法规中。

法律法规的规定不仅薄弱，而且相互之间存在不相衔接的问题。

现行的土地征收制度对土地征收程序虽然做出了的规定，但这些程序的规定过多的强调征地一方的权力，农民利益未受重视、土地征收应当是征地一方和被征地一方共同参与的过程，在双方地位不平衡的情况下，立法对国家征地应当有一套程序来限制国家的权力和保障被征地农村集体和农民个人的利益免受非法征地的侵害，要保障农民的知情权、参与权、上诉权，使农民能够积极参与进来。

2、制定征收补偿标准的权力随意下放。

《土地管理法》第四十七条对土地征收的补偿费、安置补助费规定了具体的计算标准，但对其它方面则下放权力。

有时权力被违法再度下放，导致补偿标准不统一，而且标准层层降低，严重侵害农村集体和农民的合法权益并且按照《土地管理法》的规定，对补偿标准规定了一个较大的幅度范围：6到l0倍，最高不超过30倍。

地方政府根据授权，拥有较大的自由裁量权。

政府既是利益分配者，又是利益获得者，被征收方又极少参与征收协商谈判过程，这就导致很多地方政府滥用自由裁量权，常常按照法定最低标准给予补偿。

二、农村集体土地征收制度改革的思路1、严格界定“公共利益”的范围，防止土地征收权的滥用。

一般而言，公益在现代国家，系以维持和平之社会秩序，保障个人之尊严、财产、自由及权利，提供文化发展的有利条件等为其内容。

总结各国对“公共利益”的规定，具体分两种表述形式：一种是概括性规定，其特点是概括性强，操作的弹性大，但是容易导致征收权的滥用：另外一种是列举性规定，特点是详细具体。

可以有效地防止征收权的滥用。

像日本和我国的台湾地区都是采用这种方法进行规定，而我国现行的立法体制采用的是概括性规定。

为了防止土地征收权的滥用，我们应当通过立法严格限制“公共利益”的范围。

具体而言我们可以将其限制在以下几方面：国家机关和军事用途；交通、水利、能源、供电、供暖、供水等公共事业或市政建设；教育、文化、卫生、体育、环保、绿化、慈善机构等社会公共事业；国家重大经济建设项目。

但以公益为目的的；其他由政府兴办的以公益为目的的事业。

2、导入市场机制，确立“合理补偿”的原则针对我国目前对土地征收补偿原则的规定不明朗的现象，我国应当在借鉴大多数国家和地区做法的基础上，结合我国的具体国情，确立“合理补偿”的原则。

以市场价格作为征地补偿的标准，以市场谈判的方式确定补偿费用。

该原则的确立，一方面可以切实保护被征收土地者的合法权益，另一方也可以避免现阶段实行“完全补偿”可能给国家和社会发展带来的负担。

同时，还应当适当扩大补偿的范围，确定合理的补偿标准。

为此，一方面应当建立完善的土地评估制度和土地评估方法，在对被征收土地进行科学的评估后，以市价为基础，综合考虑国家、集体和个人三者的利益，合理地确定土地征收的补偿标准；另一方面，土地征收补偿的标准要确保被征地农民的生活水平不降低。

为确保土地补偿费用的公正分配，一方面应当确保村民会议的自治权，排除行政和司法的过多干预，另一方面也要建立分配方案的合法性审批制度，防止村民会议自治权的滥用。

3、完善土地征收程序，确保征地民主由于我国法律对土地征收的程序性规定缺乏系统性和操作性，需要制定统一的《土地征收法》进行规范。

农村土地征收的具体程序应该包括：首先应该是征地单位持相关的项目批文或设计书向有权批准土地征收的土地征收批准机构申请，申请人应就征地的目的、条件、补偿等方面做出详细说明；申请提出之后，批准机构要正式通知被征地者，并就征地事项举行听证会，并最终由批准机构根据自己的调查和听证会上双方的意见做出决定；申请批准后，征地单位与被征地者就征地的补偿标准等问题进行谈判、协商，共同确定征收赔偿方案，意见不一致时，由批准机构裁决，对裁决不服的，可以向人民法院起诉，由人民法院裁定，以保证补偿方案的公正性；最后由征地单位按照补偿方案缴纳土地征收补偿费用，之后征地单位获得征收土地的所有权。