中央与地方政府的关系：放权和分权的思考

中央与地方政府的关系：放权和分权的思考摘要：政治及政府的必不可少，在每一个伟大的政治哲学家那里都有不同的论述，其中契约论和自然法学派在洛克那里首次以有限政府理论给人类展示了政府的目的及范围。

自从人类开启立宪模式起就认为公权力和个人自由权利的冲突并不是不可调和，相反在联邦党人看来，人类社会是真正能够通过深思熟虑和自由选择来建立一个良好的政府的。

关键词：放权；分权；自由；宪政；发展自从人类开启立宪模式起就认为公权力和个人自由权利的冲突并不是不可调和的，相反在联邦党人看来，人类社会是真正能够通过深思熟虑和自由选择来建立一个良好的政府的。

笔者认为以良好的方式追求自由乃是政治的最终目标，而宪政乃是一系列因素产生的结果，尤其表现在人的经验领域，“宪政首先需要关心的问题是为什么必须使用权力，然后才是如何防止权力的滥用。

”[1]宪政被认为是良好的维护和发展自由的政治体制。

因为政府是必须的，“最大的困难在于必须首先使政府管理被统治者，然后才是政府管理自身。

”[2]笔者认为自由乃是宪政乃至人类政治的终极价值，宪政的制度设计及良好的运行对发展存在积极作用，而关键的问题是在于如何从宪政的纬度去规范权力的行使。

“一个能方便地包含这四个方面——宪法、理法、判例和司法解释、政治权统一的术语就是宪政体制。

”[1]一、概念的界定首先本文将放权与分权置于中央与地方关系中来看。

对于两者的概念，一种分权的概念是：“分权是一个内涵十分丰富的行政学概念，通常是指从中央政府及其部门向次级政府、半自治公共机构、区域性或功能性实体、非政府性的私人或自愿者组织转移计划、管理权责并进行相应的资源筹集与分配的活动.它主要包括授权(deconcentration)、委托(delegation)、放权(devolution)以及私有化(privatization)。

”这一概念应该是宽泛的定义分权，但它并不能把分权和放权的实质——这一本文讨论的重点区分开来。

本文将分权和放权看成是一个权力流向刚好对立的两个概念。

王希先生的定义刚好于本文不谋而合，“分权不仅意味权力是分开行使的、一方不能代替或阻止另一方行使权力，而且还意味着权力的归属不同……分权意指在规定的范围内分权各方对自己的事务有绝对的自治权。

而放权则意味着权力由中央政府流向地方政府，权力的终极仍控制在中央，地方作为中央的派出机构，从中央接受权力，发展地方事务。

分权靠的是法律手段，各方的权力通过国家宪法或其他基本法固定下来，而放权是中央政府通过行政手段来实行的，伸缩性很大，放权的尺度完全掌握在中央。

”[3]本文取王希先生之意，但简言之：来自中央的权力即放权，它是集权的体现；对于中央的权力即分权，它来源与法定的授予，是法治社会的一个体现。

本文认为放权与分权并不必然是人治与法治必然对立的体现，人治的社会存在的只能是放权；而法治社会放权与分权则可共存，并且应该说一定是共存的，因为在法治社会必然是从宪政的整体框架上事先界定中央权力和地方权力，并辅之于其他机制的保障，这是分权的一层，然后中央可能在执行上需要地方的合作，因而需要一定的放权，或者是中央以向地方派出机构的方式放权。

二、何种社会里的自由：放权与分权在人治社会里，集权的中央政府在霍布斯看来更能维护自由，“法律沉默的地方”即是自由，但历史的经验——无数次的人类灾难——告诉我们依靠利维坦给予的自由是没有保障的。

但也不可否认霍布斯观念中这一“消极自由的思想源头”[4]给了我们定义法律之下的自由一个方向,“在法律未加规定大一切行为中，人们有理由去做自己的理性认为最有利于自己的事情。

”[5]在人治社会中放权给地方也并不必然会带来自由，反而无论是在东方还是西方，历史给予地方独裁的事例却并不比中央独裁少，并且一定地方独立带来的很可能是机会主义行为甚至更强烈的蔑视中央的行为，由此造成大次序混乱更难谈对自由的保障。

在西方，早在17世纪，实行绝对君主制的法国，一再败于走上君主立宪之路的英国之手，就证明了这一点。

正如英国学者盖尔纳（Eenest Gellner）在谈到此例时指出的那样：“一个强大的公民社会与一个相对温和的或者至少是不专断的中央政府结合起来，反而会组成一个比完全中央集权政体更强有力的单位。

”[6]在东方，以中国传统社会为例，“综观传统社会的权力划分方式，贯穿始终的一条主线是集权于上，分权（依照本文的定义，将其视为放权）于下，亦即在最高权力独占的前提下，建立起分权制衡的辅政机制……二是由于最高权力持有者行使的主观随意性和非规范性，决定分权机制难以保持较长时间的平衡，而分权的失衡，不可避免地会威胁到最高权力的集中、独占，必为最高权力持有者所不容，故又以寻求新的分权以维系脆弱的平衡。

”[7]在法治社会里，自由乃是建立法治社会的目标。

洛克认为，法律首先是自由的宣言和保障，其次才是对自由的界定和约束。

“法治乃是宪政的真谛”，[3]在此，对于中央的自由——分权是放权的前提，是以法律来保障，以制度来规范其运行机制，并辅之于宪政体制的其他内容。

比如，以美国为例，王希先生认为美国联邦制的发展经过了四个阶段，其中在第三阶段，面对内战及内战结束一段时间，立法在保障人权和维护联邦的统一上发挥了重大的作用，“首先，宪法上第一次明确定义了美国（联邦）公民的资格及附带的权利，建立了作为联邦政府权力基础的公民实体。

……其次，重建法案将原来仅仅属于州的掌握的一部份权力转移到联邦政府手中，如奴隶制的控制权等。

第三，联邦政府的地位通过内战和重建得以空前的加强。

”[8]在司法上，“这一阶段的联邦制的一个重要特点是联邦最高法院开始积极介入调整联邦与州之间的政治与经济关系。

”由此可见宪政体制的内在各种机制是有相互联系和互补性的。

另一方面，在第四阶段，罗斯福“新政”带来的是强有力的联邦，“通过一系列法律，创立了一系列新的政府机构，以联邦政府的力量和权威对市场经济进行大规模干预”，但在司法的介入下，分权的基本格局依然没有变，这一切只能是联邦强势后的放权，是和州竞争及合作的结果。

如此放权不仅没有造成权力上的混乱，还保证了政府对迅速变迁社会的适应，特别是在全球化的时代，保证整体的强大有利于在参与国际竞争中处于优势地位。

因而它是有利于整个社会的发展的。

由此我们可以看到，集权并不必然与分权对立，分权之下的集权和放权不仅保障了自由，而且扩展了实质自由。

而相反，全能型集权之下的放权，自由只能是空中楼阁，其带来的很可能不是中央独裁就是地方独裁，且由此带来的秩序的混乱永远都是自由的威胁，因为独裁并不在于是何者，它原本就是对自由的威胁。

三、从单一制集权下集权和放权来看1979年至1999年中央和地方的关系“单一制是主要的政府机构对该国领土内所有地区和国民行使全权的国家……从严格的法律意义上说，所有的权力都属于中央政府。

”[9]“中国是实行单一制中央集权制的国家……在这种模式中，地方政府是由中央政府设立的，其权力是中央政府授予的。

”[10]集权，是指决策权、决定权集中在中央；放权，则是将决策权分散到中央以下的各个层级,权力的集中和分散是任何政治体系中存在的一对矛盾，是处理纵向政治秩序的基本手段。

在宪政法治缺位的情况下，单一制的集权主要是中央政府占绝对主导权，决定游戏的规则，其随意性使得正式规则之内又隐含了起关键作用的潜规则，在这里主要又取决于地方与中央及地方与地方之间的博弈能力，尤其是伴随着改革开放以后地方利益意识的觉醒。

以1979年至1999年为例，为增强地方发展的主动性和积极性，20年来在中央与地方政府经济关系的调整上以放权让利为主线。

这也决定了中央必然强调“块”的作用，实行全面的权力下放。

“随着权力中心推进的放权让利改革步伐的加快，利益独立化的微观主体具有利用下放的决策权捕捉潜在制度利益的动机.”[11]由于在放权过程中无制度化保障，潜规则的模糊性使得地方政府和中央政府(包括各部门)在利益和权力争夺上异常激烈，权力的机会主义滋生。

另外，政策的非均衡性尤其是实施梯度开放战略，各地区尤其是东部与中西部地区在政策优惠上所享受的待遇极不平等。

由此造成了一系列的问题，如严重的地方保护主义、“上有政策，下有对策”、中央财力不断弱化、严重的财政赤字，日益加大的东部与中西部的差距等等。

杨瑞龙先生认为，“由于制度创新过程中中央政府必然权衡通过改革所获得的效用与可能带来的风险，这意味着改革初期中央政府在制度创新中处于主导地位，中央政府通过授权试点来探索改革的出路，而制度供给的不均衡必然导致收益不均等。

”[11]由此观之，在单一集权制下政策的不均衡是必然的逻辑，潜规则的力量再这一时期表现尤为突出，其对正式制度的长远破坏远无法估计。

正如周雪光先生所言：“实际生活中一个引人注目的现象是，在执行来自上级部门特别是中央政府的各种政策指令时，一些基层上下级政府常常共谋策划、暗渡陈仓，采取´上有政策、下有对策´的各种手段予以应付，导致了实际执行过程偏离政策初衷的结果。

”[12]，但这一过程对地方利益觉醒乃至为以后通过法律形式确定分权打下了基础，因为这一时期很多地方政府职能取代了中央政府的职能。

可见，单方面集权的逻辑对于现代复杂的公共事务是很难适应的，尤其是在国家和社会不分的情况下，对集权所要求的成本远大于分权，而其效益更是相差甚远，这也应该可以看成是对中央政府选择放权的本质所在。

但此时，来自中央的权力——放权显然不同于对于中央的权力——分权，因而在政策上的不平等对待导致的贫富差距，机会主义，以及严重的地方保护主义等现象层出不穷。

正如弗里德曼所言“政府不是在解决问题，而是在制造问题。

”当然，不可否认这也是这一体制的最佳选择，尽管它陷入了自身悖论之中。

1994年分税制改革伴随着市场机制的引入，将模糊的国家和社会关系相对清晰化，中央和地方对一些权力渐渐清晰，制度化的方式初见端倪，地方政府职能对中央政府职能的一定程度上的代替和扩张，应该说由放权走向法治分权还是有可能的。

四、宪政框架下的分权与放权——对我国宪政的思考由美国的制宪过程可以看出，利益的多样化正是分权的内在动力，在联邦和州的分权上正是主张联邦利益的联邦党人和州利益的代表者州权派的妥协产物。

分权并不排斥集权，相反分权体制下的集权可能更有利于集权优势的发挥。

现代宪政的一个核心难题乃在于需要对权力的制约与平衡，又要维持一个强有力的主权者以迎接全球化的挑战，而这一主权者又不能以战争狂的变态形式出现。

肖滨将国家结构分为3种状态，并认为其“可以理解为对‘一’(国家统一)与‘多’(多元自治)关系的3种不同的处理方式：完全分离各自独立的自治政体是有‘多’(多元自治)无‘一’(国家统一)，高度集权的单一制是有‘一’(国家统一)无‘多’(多元自治)，而作为共享治理与自治相统一的联邦制却是‘一’(国家统一)与‘多’(多元自治)的兼容并举。