基本公共服务均等化

一、What：何为基本公共服务均等化？“基本公共服务均等化”由“十一五”规划《纲要》提出，经十六届六中全会《决定》阐述，十七大报告中两次予以强调，已经成为当前理论和实践的热点2006年3月，十届全国人大四次会议通过的“十一五”规划《纲要》从共同财政体系建设的角度提出了“逐步推进基本公共服务均等化”的任务.2006年10月，党的十六届六中全会《决定》将逐步实现基本公共服务均等化作为完善公共财政制度的目标：“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化。

健全公共财政体制，调整财政收支结构，把更多财政资金投向公共服务领域，加大财政在教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等方面的投入。

2007年10月，党的十七大从缩小发展差距和完善公共财政体系的角度进一步强调了基本公共服务均等化的重要作用：“缩小区域发展差距，必须注重实现基本公共服务均等化，引导生产要素跨区域合理流动”；“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系。

”2010年10月《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议.》（八）、加强社会建设，建立健全基本公共服务体系着力保障和改善民生，必须逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化。

加强社会管理能力建设，创新社会管理机制，切实维护社会和谐稳定。

公共服务包括基本公共服务和一般公共服务。

基本公共服务均等化原则建立基本公共服务均等化原则是根据美国学者罗尔斯基于公平的正义理论，在自由、平等和幸福之间的统筹协调原则有两条，即第一正义原则(平等自由原则)和第二正义原则(机会均等原则和差别原则)，根据这两条正义原则可以推断基本公共服务的三大原则①(对应关系见表1.1)。

表1.1基本公共服务均等化三原则（三）近年来我国基本公共服务均等化的具体成就一、基本生存权方面这里阐述的成就主要是社会保障体系中与基本生存权相关的最低生活保障、基本养老、住房保障和社会救济等。

（一）最低生活保障我国的基本社会保障制度主要由社会救助、社会保险和社会福利三部分构成。

其中，社会救助制度的核心是最低生活保障制度。

最低生活保障制度关系到群众的基本生存，着力于解决群众直接面临的现实困难问题，近年来，政府用于城乡居民最低生活保障的资金不断增加，最低生活保障的受益范围不断扩大，尤其是农村居民享受最低生活保障的人数急剧增加（见表2-8）。

1.城市最低生活保障制度的建立和完善20世纪90年代初开始，我国部分城市开始实行最低生活保障制度。

1993年6月1日，上海市率先建立了城市居民最低生活保障制度，开始了城市社会救济制度改革。

到1997年8月底，已有206个城市建立了最低生活保障制度，约占当时全国城市总数的三分之一。

1997年9月2日，国务院发出《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》。

到1999年9月底，全国668个城市和1638个县政府所在地的建制镇已经全部建立了城市居民最低生活保障制度。

为了规范城市居民最低生活保障制度，保障城市居民基本生活，1999年9月28日，国务院通过了《城市居民最低生活保障条例》并予公布，自1999年10月1日起实施。

2000年国务院印发《关于完善城镇社会保障体系试点方案》的通知（国发［2000］42号）。

在落实该方案的过程中，城镇低保制度进一步实现了“应保尽保”政策。

2003年，中国废除了城市生活无着的流浪乞讨人员的“收容遣返”制度，建立了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》。

在推进城市居民最低生活保障制度的同时，进一步建立与完善救灾制度、农村五保供养制度、农村特困户救助制度和流浪乞讨人员救助制度。

2004年，我国政府继续做好城市“低保”工作，从2004年7月1日起，许多地方适时提高“低保标准”。

具体统计，到1997年3月，除了北京、上海等个别城市外，全国各城市的最低生活保障标准多处在100－150元之间，只有少数城市达到了200元；而10年后的2007年，36个中心城市低保标准均得到了不同程度的提高（见表2-9）。

保障城乡困难群众基本生活，搞好城乡最低生活保障是一项维护底线公平的基本制度建设。

“中国的基尼系数已经突破了警戒线，城乡差距为世界之最，流动就业人数在1亿左右。

但是，中国却一直保持了社会的整体稳定。

这是为什么？显然，这里起作用的原因很多，但其中社会保障特别是最低生活保障制度有一份功劳。

因为，它能够最明显地起到缩小社会不公平程度的效果。

”最低生活保障制度关系到群众的基本生存，着力于解决群众直接面临的现实困难问题，这项制度建设好了，就能够较好的消除民怨，把矛盾化解在基层。

（二）基本养老保险基本养老保险是社会保险制度中最重要的项目制度之一，它能够增强劳动者抵御老年风险的能力，弥补家庭养老模式的不足。

城镇养老保险改革探索得比较早，可以从1984年的企业劳动制度配套改革试点算起。

1993年，党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确了城镇职工养老保险金实行“社会统筹与个人账户相结合”的原则；1997年国务院下发的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，使“社会统筹与个人账户相结合”的职工养老保险制度基本确立。

2007年，党的十七大报告提出了“促进企业、机关、事业单位基本养老保险制度改革”，“以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点”，指出了基本养老保险是社会保障体系的三大重点之一。

在推进城镇养老保险改革的同时，我们党也在逐步探索农村养老保险制度建设。

党的十六大报告、十七大报告都提出了要“探索建立农村养老保险制度”，把农民纳入基本养老保险的受益范围，这既是我们党下一步的重要工作与任务，也是贯彻城乡基本公共服务均等化的思想指导。

近些年来，享受基本养老保险的人数在逐年增长（参见图2－1）。

1998年基本养老保险参保人数约为11203万人，2007年已达20137万人，1997－2007年，全国参加基本养老保险人数年均增长近6％，城镇参加企业基本养老保险的覆盖率为81％。

2008年3月，温家宝在政府工作报告中指出，国家“城镇职工基本养老保险制度不断完善，2007年参保人数突破2亿人，比2002年增加5400多万人；做实基本养老保险个人账户试点扩大到11个省份”。

通过多年的积极努力，越来越多的退休人员享受到基本养老保险待遇。

在增加城市基本养老保险供给的同时，也开始关注农村的基本养老保险问题，增加农村基本养老保险供给，农村养老保险制度建设正在积极探索之中。

据《2007年劳动和社会保障事业发展统计公报》显示，截至2007年底，全国参加农村养老保险人数为5171万人全年共有392万农民领取了养老金，比上年增加37万人。

全年共支付养老金4亿元。

年末农村养老保险基金累计结存412亿元。

农村基本养老保险的制度建立能够大大缩小城乡基本公共服务的差距，使农村居民和城市居民一样“老有所养”。

近些年来，由于多渠道筹资机制形成，基金管理逐步加强，基本养老保险金的结余情况良好，这样就确保了国家进一步发展农村基本养老保险的资金，使农村基本养老保险制度建立成为可能，有利于推进城乡基本养老保险的均等化。

1997－2007年，企业职工基本养老保险基金征缴收入年均增长17％，养老金支出年平均增长15％。

据《2007年劳动和社会保障事业发展统计公报》显示，2007年全年城镇基本养老保险基金总收入7834亿元，比上年增长24.2%，其中征缴收入6494亿元，比上年增长24.5%。

各级财政补贴基本养老保险基金1157亿元。

全年基金总支出5965亿元，比上年增长21.8%。

年末基本养老保险基金累计结存7391亿元（参见表2-10和图2-2）。

（三）住房保障“住有所居”，就是要将解决住房问题作为保障和改善民生的重要工作，始终把改善群众居住条件作为城市住房改革和房地产发展业的根本目的。

①中国的住房问题，需要与我国城乡二元的经济社会结构联系来看。

在农村，主要采取的是自建自住的住房政策，农村的住房问题，主要是农村经济的发展程度影响住房质量的提高。

目前最突出的是城镇居民（包括从农村进入城镇居住的居民）的住房问题。

因此，中国的住房制度和政策的改革也主要集中在对城镇住房问题的解决上。

1998年7月3日发布《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发[1998]23号）。

通知明确提出1998年下半年开始停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化；建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系；发展住房金融，培育和规范住房交易市场。

它宣告了福利分房制度的终结和新的住房制度的开始。

2003年国发[2003]18号文发布（《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》），国发[2003]18号文对国发[1998]23号文进行了修正，将国发[1998]23号文提出的“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”改变为让“多数家庭购买或承租普通商品住房”，同时将经济适用房的性质重新定位为“是具有保障性质的政策性商品住房”。

18号文的出台将大多数家庭的住房推向了市场，实现了我国住房市场化的根本转变。

由于近年来房价过快上涨，许多普通百姓出现住房困难的问题。

2005年3月26日，针对老百姓买房难和房价上涨过快问题，国务院办公厅发出《关于切实稳定住房价格的通知》，明确了地方政府对房地产市场调控和低收入家庭住房保障的责任。

2006年8月，建设部出台《城镇廉租住房工作规范化管理实施办法》，严厉要求各地建立廉租房制度并制定中长期发展规划。

2007年8月7日国务院进一步出台《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（24号文），要求进一步建立健全城市廉租住房制度，改进和规范经济适用住房制度，逐步改善其他住房困难群体的居住条件，完善配套政策和工作机制。

24号文首次明确提出把解决低收入家庭住房困难工作纳入政府公共服务职能，标志着政府住宅调控思路的转变，其关键是要建立多层次住房保障体系建设，加快住房分类供应体制的实施。

2007年十月，在中国共产党第十七次全国代表大会上，胡锦涛总书记在关于“加快推进以改善民生为重点的社会建设”中提出，要努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。

完善廉租住房制度，加快解决城市低收入家庭住房困难，使“居者有其屋”。

这是党代会报告中第一次专门提及住房保障制度，更是第一次谈到保障方式和保障对象。

将住房保障作为社会建设的内容提出，这并不只是一种文本的安排，它反映出的是对于住房问题的性质和定位的深刻认识，是对于住房在社会功能上的认识回归，是对于政府公共职能的明确规定，也是将来进行住房制度改革所应该遵循的认识基础和基本原则。