环境公益诉讼基本问题研究

环境公益诉讼基本问题研究

发表时间：2018-11-02T17:23:45.543Z 来源：《知识-力量》2018年12月上作者：赵倩

[导读] 环境公益诉讼作为维持保护生态平衡和促进国家经济的可持续发展的制度化手段，既是对于广大人民群众所拥有的合法权益所进行的保护，也是我国与环境相关的法律制度得到全面的发展的象征，对于坚决贯彻执行落实依法治国的基本方针和可持续发展的根本战略有着十分重要

（贵州民族大学法学院，贵州省贵阳市 550000）

摘要：环境公益诉讼作为维持保护生态平衡和促进国家经济的可持续发展的制度化手段，既是对于广大人民群众所拥有的合法权益所进行的保护，也是我国与环境相关的法律制度得到全面的发展的象征，对于坚决贯彻执行落实依法治国的基本方针和可持续发展的根本战略有着十分重要的意义。本文将就环境公益诉讼方面进行了概念界定，并且对环境公益诉讼的原告资格问题及环境公益诉讼有别于普通诉讼程序的若干特别程序规则进行了陈述。

关键词：环境公益诉讼；适格原告；诉讼程序

一、环境公益诉讼的概念界定

环境公益诉讼存在广义与狭义之分，广义的环境公益诉讼将环境侵权诉讼作为调整对象，包括环境共益诉讼和环境众益诉讼，而狭义的环境公益诉讼则仅着眼于保护环境利益本身的环境众益诉讼。环境众益诉讼的私益诉讼属性决定其诉讼请求仅能保护原告自身的直接人格利益和财产利益，而不因为享有私益性诉讼实施权而当然享有提起纯粹环境公益诉讼的原告资格。环境案件中的受害人提起公益诉讼时常被法院裁定不予受理、驳回起诉或者判决驳回诉讼请求，解决问题的关键在于立法者通过明文规定授予因环境污染或者环境破坏而遭受人格权和或财产权损害的民事主体以公益性诉讼实施权。

二、环境公益诉讼的原告资格问题

按照立法者在《民事诉讼法》第55条所框定的公益诉讼原则，只有法律规定的机关和有关组织可以提起公益诉讼，而其他主体则统统不能提起公益诉讼，但这并不否认对自然人等进行学理探索的价值。

（一）行政机关在环境公益诉讼中的原告资格问题

《民事诉讼法》为环保行政机关提起环境公益诉讼埋下伏笔，司法实践中也已有环保局提起公益诉讼并获得胜诉判决的案例，但立法机关尚未赋予环保行政机关以提起公益诉讼的主体资格，基于以下几方面原因的考量，笔者主张赋予环保行政机关以提起环境公益诉讼主体资格。首先，环保行政机关有权提起环境民事公益诉讼并不等于排斥其他适格主体针对其违法行为提起环境行政公益诉讼。其次，环保行政机关怠于提起环境公益诉讼并不必然导致环境公益无法获得救济，环保团体、检察机关乃至普通民众等享有诉讼实施权的适格主体可以有效解决环保行政机关怠于诉讼的问题。最后，行政机关掌握有关环境评价、环境监测、检验、评估报告、现场检查记录等方面的信息资料，行政机关收集证据的能力也比较高。

（二）自然人在环境公益诉讼中的原告资格问题

鉴于损害环境公益的行为具有常发性、随机性以及隐蔽性，政府不可能拥有足够的执法资源进行充分的监督，而居住在特定环境中的自然人通常是监督损害环境行为最经济、最有效的监督者。为此，美国《清洁水法》、《清洁空气法》、等16部环境法律中都包含了授权自然人提起环境公益诉讼的条款，使公众参与环境决策不仅局限于听证，而且可以通过提起公益诉讼来更积极地介入环境法律的执行，从而监督和推动有关环境法律的实施，提高环境监管的效率。尽管存在少数反对声音，但多数学者倡导赋予自然人以提起公益诉讼的主体资格。笔者认为，在我国当前行政执法严重不足以及其他公益诉讼主体容易受到地方保护主义或者经济利益影响的情形下，赋予自然人以补充性公益诉讼实施权对完善环境公益保护机制是非常必要的。

（三）环保组织在环境公益诉讼中的原告资格问题

《环境保护法》第58条对提起环境公益诉讼的环保组织进行了限定：一是在设区的市级以上的民政部门登记；二是专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。大多学者认为该规定过于严苛，实质上排除了大量环保组织的原告资格。自新《环境保护法》以及《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》到2015年底，全国具有环境公益诉讼主体资格的环保组织中仅有中华环保联合会、自然之友和中国生物多样性保护与绿色发展基金会等9家提起了近百起公益诉讼，法院受理45件。这种现状对于环保事业的开展非常不利。因此，需要对《环境保护法》第58条的规定再做审慎考虑，是否应当根据实践的需求在适当放宽对环保组织提起环境公益诉讼门槛限制的同时，对环保组织提起民事公益诉讼给予激励。

三、环境公益诉讼的程序特则

《民事诉讼法》是以私益诉讼为中心制定的，而在公益诉讼程序特则的立法供给严重不足。与此同时，《环境保护法》系以实体法规范为主要内容，难以为环境公益诉讼指定详尽的特殊程序规则。因而，环境公益诉讼程序特则只能综合运用包括目的解释在内的各种法律解释方法予以明确，并最终通过最高人民法院出台司法解释的方式对解释效力加以强化。

（一）诉讼模式

在环境公益诉讼中，应当对传统民事诉讼所贯彻的处分原则和辩论原则加以必要限制，以防止社会公共利益因原告的不妥当诉讼行为遭受损害或者得不到保护。处分原则的限制适用主要表现为：对原告放弃诉讼请求、承认对方请求、和解等诉讼行为进行严格限制，限制被告反诉，限制法院调解；法院裁判不受当事人诉讼请求的限制，判决主文与诉讼请求不具有对应性。辩论主义的限制适用主要体现为：当事人不主张的事实，如果事关公共利益的保护，法院也应当审理；法院应当依职权调查收集证据，不限于当事人申请调查的范围；法院对双方自认的事实也要进行审查。

（二）举证与证明规则的特则

鉴于国家机关的证据收集能力并不亚于被告，行政机关与检察机关提起的环境公益诉讼应当采取与环境私益诉讼相同的举证责任分配规则与证明标准，以免造成双方当事人诉讼地位失衡。对于环保团体与自然人提起的环境公益诉讼而言，考虑到其举证能力弱、距离证据较远、收集证据手段的匮乏等因素，建议采用表见证明、事实推定等方法认定被告的过错以及因果关系等难以证明的要件事实。