论中国人民银行的独立性

论中国人民银行的独立性作者：蔡一鸣来源：《法制与社会》2014年第13期摘要随着我国社会主义市场经济的建立，经济体制改革已经进入深水区。

而中国人民银行作为国务院的组成部门，依法履行制定和实施货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定等职责，对于我国国民经济的平稳健康运行至关重要。

可以说，中国人民银行在多大程度的上具有独立性，决定了其制定的金融政策在多大程度上得到了执行和贯彻。

因此，本文主要探讨中国人民银行的独立性。

关键词央行经济体制改革货币政策独立性作者简介：蔡一鸣，对外经济贸易大学法学院，国际经济法专业，本科生。

中图分类号：D922.28文献标识码：A文章编号：1009-0592（2014）05-094-02中国人民银行的独立性是指法律赋予中国人民银行在国民经济宏观调控体系中制定和执行货币政策、进行金融监管与调控的自主权，以及为确保自主权有效行使而采取的相关法律措施。

哈塞将中央银行的独立性定义为中央银行从以下三方面排除政府干预的程度，即人事的独立性、财务的独立性和政策的独立性。

人事的独立性是指中央银行人事任命时政府影的响程度；财务的独立性是指中央银行向政府直接或者间接融资时政府的影响力；政策的独立性是指制定和实施金融政策时，所赋予中央银行的决策权力，它包括政策目标和政策手段。

中央银行独立性的设计主要是防止政府利用货币发行解决财政赤字或者操纵货币政策制造经济繁荣，因为这些做法无疑是饮鸩止渴，势必诱发通货膨胀，并且因货币使用情况不同形成利益再分配，将人民银行置于国务院领导之下的制度安排，难以体现中央银行独立性的初衷。

作为世界第二大经济体，中国是以银行业为主导的金融体系，即作为国民经济最活跃的微观主体——企业，主要是通过银行进行融资。

因此，对于中国而言，对银行业实行有效监管，对于中国的国民经济影响深远，而央行作为各商业银行的部分业务指导机关，其是否能够不受外界干预，独立运作，直接决定了货币政策的有效性。

经济学理论也普遍认为有较高独立性的中央银行是维护币值稳定的重要保障。

央行的独立性与否在很大程度上体现在它制定和实施货币政策的自主程度。

《中国人民银行法》第五条规定：“中国人民银行就年度货币供应量、利率、汇率和国务院规定的其他重要事项作出的决定，报国务院批准后执行。

中国人民银行就前款规定以外的其他有关货币政策事项作出决定后，即予执行，并报国务院备案《中国人民银行法》第七条规定：中国人民银行在国务院领导下依法独立执行货币政策，履行职责，开展业务，不受地方政府、各级政府部门、社会团体和个人的干涉。

两项规定明确指出了央行法律上制定货币政策的独立性。

央行直属货币政策委员会，是中国最高货币政策制定机构。

《中国人民银行法》第十二条规定：“中国人民银行设立货币政策委员会。

货币政策委员会的职责、组成和工作程序，由国务院规定，报全国人民代表大会常务委员会备案。

中国人民银行货币政策委员会应当在国家宏观调控、货币政策制定和调整中，发挥重要作用。

”我国从立法上保证了货币政策委员会货币政策的职能。

该机构成员十余人，成员为国务院高级财经官员、一行三会负责人、著名学者、大型国有商业银行的负责人，证监会、银监会、保监会的主要负责人大多具有五大国有银行任职的背景。

这五大国有商业银行即中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行、中国交通银行。

因此该委员会人员构成体现了政府、国有大型商业银行、学界的利益诉求。

大致保证了决策的科学性。

然而我认为它的人员构成还不够合理完善，因为，我国除了五家大型国有商业银行，还有12家全国性的商业银行，还有承继原国家邮政局、中国邮政集团公司经营的邮政金融业务及因此而形成的资产和负债，并将继续从事原经营范围和业务许可文件批准、核准的业务而成立的中国邮政储蓄银行，130余家城市商业银行，（数据来源于中华人民共和国银行业监督管理委员会官方网站）以及数量众多分布很广的作为中小企业、农民主要融资渠道之一的农村信用社，当然这一百三十家城市商业银行很多都是由信用社、合作社改制而来，他们的大股东一般是是当地的财政部门，在改制的过程中，原有的民营企业股东的股份也得到了保留。

除此之外，还有在中国境内设立的外资银行，但是这些外资银行资产规模很小，其总资产占中国银行业总资产的比例仅有2%左右，因此本文不讨论外资银行。

这些金融机构构成了我国银行业的主体。

然而这些股份制商业银行、城市商业银行由于自身实力与五大国有银行相去甚远，因而他们在货币政策委员会中没有代表人。

随着经济体制改革的深入，民营经济、地方经济、农村经济的飞速发展，这部分企业的资产在飞速壮大，如何保证他们的利益？如何让他们在货币政策的制定中发出声音？这些问题在当下的法律、经济环境中非常值得探讨。

我有一个想法，就是运用协会的力量。

因为大部分银行业企业都是中国银行业协会的成员，在货币政策委员会开全会的时候，可以通过投票、推选等方式，选举、推选出能够代表行业利益、具有较高法律、金融知识背景银行家候选人报国务院备案，从而通过法定程序产生几名代表小银行的央行货币政策委员会的委员。

并通过立法手段对其地位经行保证，可由央行、银监会牵头、拟定出一个方案，在《中国人民银行法》中加入该项条款，比如增加“货币政策委员会的委员可由中国银行业协会推选出1至3名”这一弹性条款，报送全国人大常委会表决通过。

接下来通过法定程序，对货币政策委员会的条例加以修改补充，这样以来，从立法技术角度来讲，小银行的呼声将在货币政策的制定过程中得到体现。

另外，自1984年起，中国形成了中央银行、专业银行的二元银行体制。

中国人民银行履行对银行业、证券业、保险业、信托业的综合监管。

这使得央行的工作繁重，并且在实际的对上述金融机构的监管中存在着大量的部门利益，使其作为中央银行履行制定货币政策等目标的只能收到外部力量的影响2003年，根据第十届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案和《国务院关于机构设置的通知》设立中国银行业监督管理委员会。

银监会的设立标志着，中国人民银行不再承担银行业行业监管的职责，使其专注于中央银行的职能，非常有利于央行独立运作。

然而，《中国人民银行法》第五条规定：中国人民银行就年度货币供应量、利率、汇率和国务院规定的其他重要事项作出的决定，报国务院批准后执行。

这一法条表明，在金融政策的制定上，央行拟定出方案，仍需报国务院批准才能实施，这在一定程度上为政治因素干预央行独立制定金融政策打开方便之门。

因此，我国关于央行的相关法律制定和实践上还有相当长的路子要走，最终能够以成文法的形式规定，央行可以独立制定金融政策并付诸实行，只对立法机构负责并接受质询，不受任何外部干预。

即改变中国人民银行隶属于国务院的状况，提高其法律地位，使之直接对全国人民代表大会负责。

在央行的组织独立性方面，由于《中国人民银行法》第七条的规定，我国的人民银行系统实行垂直管理，即人行系统的人事、财政等重大事项由上级行或总行决定，这一点是十分重要的。

第七条确保了，各级人行在对商业银行的利率、信贷等金融监管的绝对政府权威，而不受地方政府的干预。

在《中国人民银行法》其他条文也有关于组织机构方面的规定：中国人民银行行长由国务院总理提名，全国人大决定；全国人大闭会期间，由全国人大常委会决定，国家主席任免。

副行长由总理任免（《中国人民银行法》第十条）。

中国人民银行设货币政策委员会，其职责、组成和工作程序，由国务院规定（《中国人民银行法》第十二条）。

可见，在中国人民银行领导人的任免方面，国务院居主导地位。

需要指出的是，中国人民银行的分支机构，是总行的派出机构，总行对其实行集中统一领导和管理，这便从组织上割断了分支机构与地方政府的关系。

因为我国普遍的存在地方利益，地方政府为了自身的利益，出于短视可能会对金融政策加以干预，从而导致部分地区的金融秩序的混乱。

因此，人行的垂直领导确保了央行的在金融监管的独立性。

另外，五家副部级大型国有商业银行，大部分已取消了行政级别，打破官了本位制，2004年、2005年，建设银行、中国银行行走在改革前列，相继取消了行政级别，我国最大的商业银行中国工商银行在2006年通过召开内部会议，取消行政级别，这对央行对这几家巨型银行的监管是十分有利的，因为在过去，工农中建交五大行的省级建制在行政级别上甚至可能与该省人行分行或中心支行级别相同，不利于进行监管。

所以，进行商业银行的人事改革是有利于保证央行运作的独立性。

在关于中国人民银行行长，即央行最高负责人方面，2013年初，全国人大、全国政协相继召开会议，中国人民银行行长周小川升任全国政协副主席，并留任中国人民银行行长。

但是就我个人认为，央行的人事制度仍有改进的空间。

我们法律人在对政府公权力改革追求的目标是，政府在法律的框架下运作，一切井井有条，个别具有很高学术理论或实践背景的金融官员可以主导一场金融改革，可以使一个部门一个企业打上他个人的烙印，但是，这个机构不能依赖于他、离开他不能很好的运作。

这在一定程度上表明了，我国央行官员的更新制度依然不顺畅，正部级官员的退休年龄为65周岁，而央行行长即是正部级官员，实际上央行出现了无人合适接替周行长的局面。

周小川行长在央行工作二十余年，任央行行长十余年，期间经历、参与、主导了一系列的金融政策的制定、改革.可以说，央行已深深打上周氏烙印。

他精通英语，对国际金融具有深刻敏锐的洞察力。

央行内部也有一批专业知识背景深厚具有国际视野的技术官员。

然而央行行长这一职务不仅是个技术活，更要求相当的政治素养，周行长留任，在一定程度上表明了，在当下还没有更合适的央行行长人选。

这对于央行的独立性来说是不利的，因为，在这种情况下，这一职务空缺，会引来央行行长候选人进行激烈的角逐博弈，而不是通过法定的正常程序产生，折衷的方案，为了避免央行受过多干预，原行长留任。

我认为，各大商业银行高管、高校知名学者应当与央行官员实现职务交流沟通，并通过重点培养年轻金融官员等手段，保证央行行长有合适的人选接班，从而实现有法有据的权力过渡。

因而，法治追求的结果是，在法定的程序下，通过立法改革等手段保证中国人民银行的作为央行职能的应有独立性而不受外界干扰，用法律法规予以规制，从而使央行的决策科学，符合整体利益，并得到坚决的贯彻落实，以利于国民经济的健康发展。

参考文献：[1]伏润民.关于中国人民银行独立性的研究.经济研究.2004（6）.[2]杨松，闫海.中国人民银行独立性：条文分析与规范重构.时代法学.2008（3）.[3]白伟华.伦中国人民银行的相对独立性.北京工业大学学报.2003（4）.[4]孙纲.关于中国人民银行独立性的思考.消费导刊.2007年.。