农村税费改革的社会影响

农村税费改革的社会影响——从基层国家建设角度的分析作者：马广海,宋棠来源：《山东社会科学》2008年第12期摘要：农村税费改革对于农村稳定与发展发挥了重要作用，但这一政策对农村社会的影响却是多方面的。

当前的研究多数着眼于税费改革以后农村财政方面的问题，对于税改对乡村权力结构、农民心态、农民合作水平，以及由此产生的对基层国家建设的影响缺少必要的关注。

本文在实地调查的基础上对以上问题作了较为细致的分析。

关键词：农村税费改革；社会影响；基层国家建设开始于本世纪初的我国农村税费改革，从最初的正税清费、治理“三乱”，取消“三提五统”到全面取消农业税，是我国农村继实行土地改革、家庭联产承包责任制之后又一次重大的制度变革。

①学术界与政策研究部门对于这项改革的研究涉及到许多方面，但最主要的关注点还是在如何处理减轻农民负担与基层财政(收入)困难的矛盾方面。

然而笔者认为，作为一项重大的制度改革，农村税费改革的影响不仅仅在于财政和经济方面，它对于农村社会生活的方方面面都会产生深刻的影响。

探讨农村税费改革对农村社会的全面影响，对于更好地发挥该项改革在农村社会建设中的积极作用是有重要意义的。

本文关注的角度是税费改革政策对乡村利益结构、进而对乡村权力结构和政治生态的影响。

从某种意义上说，这种影响体现的正是税费改革政策的本质属性。

深刻认识这种影响，认识税费改革以后国家权力在农村地区运作方式和逻辑的变化，认识基层干部与农民观念与心态的变化，认识国家与农民关系模式的变化，对于准确估计今后一段时间内农村形势的发展趋向，制定新的配套政策措施，稳步推进社会主义新农村建设，有着十分重要的意义。

为了探讨税费改革对于农村社会的影响问题，笔者于2006--2007年之间，对山东中部地区的部分农村进行了实地考察，通过非结构式观察，较深入地了解了这些地方农村税费改革以后的有关情况，本文拟以此次调查为基础，对农村税费改革的社会影响的几个问题做些初步的分析。

一、农村税费改革政策对于农民合作水平和一致行动能力的影响——以“一事一议”为例众所周知，原子化的小农既无法与市场实现对接，也无法与国家实现良性互动，因此，将农民组织起来、形成一致行动的能力是实现中国农村现代化。

建设社会主义新农村的重要前提。

而农民的合作需要相应的合作和组织资源，这种资源或者是传统的。

比如宗族、血缘的纽带，传统中国农村能够在一定程度上实现农民间的合作正是基于这一纽带；或者是市场的，比如以契约的关系实现农民的合作，典型的例如一些地区发展得较为规范的农民经济合作组织；或者是行政的，用国家的力量将农民聚合在一起，将其整合为一个有严格纪律约束的正规科层化组织，人民公社是一种典型的也是极端的例子。

这三种组织资源都能在一定程度上提高农民的合作水平。

就山东中部农村而言，以传统宗族的方式组织农民的基础已经不复存在，而在当前以契约方式，实现市场化的合作还不能够在大范围内展开。

农民合作的主要组织资源仍然是行政的，即以国家和政府的名义、手段，主要以村级组织为动员机构，使农民摆脱分散化的状态，在一定范围内开展生产生活中的合作，以提供社区的公共产品，形成村庄秩序，使生产生活能够顺利展开。

但是，调查中我们发现，农村税费改革政策在某种程度上却削弱了这种合作资源和农民的合作能力。

在目前的农村基本经济制度条件下，农民合作的主要功能是提供社区居民共享的公共产品，如农村水利、饮水、村庄道路、生产生活用电、生产路、村庄治安、义务教育、公共环境卫生及美化等。

这些都是依靠单个的农民个体和家庭无法生产的和提供的。

长期以来，这些问题的解决都是依靠农村社区居民筹资来完成，资金来源包括三项提留、农民集资、义务工和积累工、机动地的发包收入、其它村集体经营性收入等。

社区居民通过筹资的方式实现一定程度上的生产与生活的合作。

在税费改革以后，大部分的资金来源失去了，多数村集体成为“空壳”，没有了动员和组织农民的能力，在国家政策方面也不再允许村级收取费用实施上述行为，村庄建设资金来源基本上依赖于“一事一议”。

“一事一议”是农村税费改革中的新生事物，应该说它在鼓励广大农民参与民主决策、民主管理、民主监督，推进农村基层民主政治建设等方面具有重要的意义。

但是。

“一事一议”在操作过程中却遇到了“会难开，事难议，款难筹”等种种困难。

在实地调查中我们了解到的情况是：使用“一事一议”的办法。

三分之一的村什么事也干不成，三分之一的村能解决一些问题，三分之一的村想干事也能干成事，但这些村在收费上全部都突破了每人每年15元的政策规定的上限。

乡镇和村干部在解释为什么“一事一议”搞不成时，有以下三种说法。

一种说法是，税费改革以后“群众的思想乱了”。

这种笼统的说法实际上说的是，农民对于合作筹资这些事项的合法性的认知发生了变化。

长期以来村庄内部事务的开支绝大部分是由社区农民筹资完成的，这种传统使农民认为“自己的事自己办”是天经地义的事情，虽然在收费的额度上会有些怀疑，对村干部在账目上是否清楚也有怀疑，但是对收费本身的合法性是高度认可的。

但是税费改革政策取消了农村大部分的收费、出工项目，这使农民认识到不但收费的额度是值得怀疑的，而且收费行为本身就不具有国家支持的合法依据。

在很多时候农民并没有在理性上仔细区分这种或那种收费，而是将所有的“收费”视为同样的行动，这时候，对“一事一议”的理解也自然属于“收费”范围，农民对其合法性的认可程度就大大下降了。

另一种说法是，“村里对农民没有制约了，不听村里的话也没有办法了”。

这个说法的核心意思是说税费改革之后对村庄公共事务中的“搭便车”现象失去了制约手段。

集体行动中的搭便车理论是奥尔森在1966年发表的《集体行动的逻辑》一书中提出来的。

奥尔森搭便车理论的中心论点是：公共物品(public goods)一旦存在，每个社会成员不管是否对这一物品的产生做过贡献，都能享受这一物品所带来的好处。

公共物品的这一特性决定了当一群理性的人聚在一起为获取某一公共物品而奋斗时，其中的每一个人都可能想让别人去为达到该目标而努力，从而自己坐享其成，这就是所谓的搭便车困境。

①长期以来，在这些地方的村庄公共事务中，哪怕是对全体村民都有好处的事情，也会有人要搭便车，这是在公共产品提供时不可避免的现象。

税费改革以前，对于此类搭便车现象村级组织是有相应的制约手段的。

村级组织掌握着土地调整和发包的权力，可以使用税费减免或奖励的办法调动农民的积极性，相应的也可以使用这些办法对某些村民实施惩罚，这样搭便车行动就会在一定程度上受到约束。

一些村民考虑到行动的代价可能会很大，所以不得不交钱来进行村庄建设。

同时，一些项目实际上是统一收取然后再按照不同用途开支的，比如说从承包地的发包费用当中支出，不需要临时再向农民收钱，这样也就不存在搭便车的操作空间。

但在农村税费改革以后，这些手段都没有了，如果有人要搭便车，事实上几乎没有任何对其实施制约的手段，所以，“一事一议”难以操作也就可想而知了。

再一种说法是，“政策有问题”。

在调查中我们了解到，这个说法包括以下两个方面的意思。

(1)一事一议的上限是每人每年15元，干部们认为这点钱实际上什么事情也办不成，政策又不允许一次收取两年三年的，所以很多事情只好不干；(2)一事一议的操作程序极为复杂：村两委编制预算方案，召开村民大会表决并经三分之二以上通过，然后将《村级兴办集体公益事业申报表》一式三份连同村民表决签字按手印原件及复印件三份，一并报镇经管站审核，报镇政府审批，加盖镇人民政府公章和镇长个人章后，报县级“减负”办公室审核备案，对符合政策规定的，将申报表留存一份备查，返回镇村各一份，另一份报市“减负办”备案，对不符合政策的，将申报表全部退回，村集体不准筹资筹劳。

这样复杂的审批程序费时很久，村庄很多事务诸如水电、修路、修桥根本等不及；行政机关效率并不高，这样整个审批程序就更加旷日持久。

更为重要的是，当前农民负担是“高压线”，没有哪一级行政机关和干部愿意去冒这个风险，如果在申报材料中有一点不清楚之处，就会被打回去从头再来。

让村“两委”干部按照十分严格规范的标准去做这种“文牍功夫”和“官样文章”，实在是勉为其难。

这样“一事一议”在很多地方就变成了空谈，村庄公益事业的兴办也就变得十分困难了。

观念上的变化、技术手段的缺乏以及行政规范的繁琐导致“一事一议”不能有效推行，农民合作能力在税费改革之后大打折扣。

同时，由于搭便车行动不能够被有效制止，村庄收取水费电费也成为一件十分难办的事情，这就导致有些村庄原有的自来水被废弃，家家户户开始打井的现象。

从20世纪．80年代开始就有自来水的S村，450亩耕地，85户。

360口人，打了42眼井。

每户打井的费用包括打井施工、水泵购置、电缆水管购置等共需将近2000元钱，而且水质还不如原来村里统一供应的自来水好。

农民资金浪费十分严重，带来了很多生产生活问题。

相当数量的村生产路、村庄道路、桥梁失修现象开始出现，村庄卫生状况开始恶化，水电等生产生活必须品提供出现困难。

这些都与“一事一议”制度的难以操作有着直接的关系，也可以看作是税费改革的“意外后果”。

二、随着税费改革政策的推行．农民对中央政府和基层政府的态度分化越来越明显“中央是恩人，省里是亲人，地区有好人，县里多坏人，区乡尽敌人”①这个顺口溜在某种程度上反映了相当数量的农民对待中央政府和地方基层政府的不同态度，也可以说是许多农民对待各级政府的一种固有心态。

从我们调查了解的情况看，农村税费改革政策客观上强化了农民的这种认识。

首先，从对许多农民的调查中了解到，税费改革行动在客观上对农民产生了这样一种强烈的暗示：国家在经过此前反复的、长期的同时也是极为艰苦的减轻农民负担的努力之后，不得已采取了这样的行动。

而此前的努力之所以不能够奏效，主要是因为基层干部不能很好地执行中央的政策。

国家政策是好的，是为农民着想的，但是往往会被干部执行坏了，因此干脆取消他们执行政策的权力与机会。

这验证了农民“政策好，干部不好”的深刻印象，使他们感到中央的想法和他们是一致的。

这样，以前无论在农村发生过什么产生了负面影响的事件，都可以将原因归结到基层和干部的身上，这导致中央和高层政府的合法性得到了保障和增强，基层政府和干部们却要面I临实际上要承担一切责任的难堪处境，合法性程度进一步降低。

其次，中央虽然三令五申不得加重农民负担，但是基层政府和村级组织为了保证自身的运转还必须使用一些办法，变通或“打擦边球”以求得财政收入的增长。

在税费改革背景之下，这就更加使农民认为基层政府是违背中央政策，加重农民负担。

但如果在某些时候不这样去做，基层组织的运转确实会出现严重的问题，乡镇和村干部处于两难的境地之中。

第三，农村税费改革政策作为中央制定的宏观政策不可能面面俱到地规定各种具体事项的办理规则，更不可能估计到所有可能出现的具体问题，比如土地纠纷、税费尾欠等等，这些问题必须要由基层干部来解决实施，而这些问题在税费改革的政策框架内是不好解决的，这样，矛盾就又一次集中到基层干部身上。