税收立法权的纵向配置研究

税收立法权的纵向配置研究

税收立法权的纵向配置研究

【文章摘要】

税收立法权是国家政权的代表者或者国家政权机关以国家的名义，依据法定的程序，制定、修改、废止税收法律法规的权力，它是税权的核心和首要内容。作为税权体系中最基本、原创性的权力，税收立法权的配置对于一国的合理税制安排是至关重要的。税收立法权的配置包括从横向和纵向两个维度相结合以构建税收立法权限体制

框架。就两者的关系而言，纵向税收立法权的配置具有更重要的意义，因为只有从纵向配置角度将税收立法权力的分配格局明晰，才能从根本上理顺不同层级间在税收领域的权责范围，从而为税收立法体制的良性运行奠定基础。本文通过分析我国税收立法权纵向配置的现状和问题，为完善税收立法权纵向配置提出合理的建议。

【关键词】

税收立法权纵向配置；现状；完善途径

1 我国税收立法权纵向划分的现状和问题

一般说来，税收立法权高度集中于中央，这是为了满足中央统领全局和宏观调控，在一定程度上起到了积极作用。但随着经济体制改革的不断深化，我国政府正处于转型阶段，地方政府职能的增多，需要有力的财力作为保证。目前，现行的集权型税收立法权的配置模式，财政权在一定程度上都汇集于中央，财政收入不能满足地方政府的职能需要。中央与地方之间税权的治理机制是不规范、不科学、不稳定。不足如下：

1.1 税权的划分受到政府多级次的影响

现行的分税制与我国现有的体制并不配套。一方面来说，是与政府机构不配套，另一方面来说，与行政体制改革也是不相适应的。所以说来，正是因为这种种不配套的现象存在，才更增加了税权在各级政府之间的划分难度。我国实行五级政府制度，中央――省――市――县――乡，这五级政府之间一般都设有与之对应的部门。这样

做的结果无疑会使政府机构庞大，无形上增加了财政收支的负担。一般说来，政府行政级次和人员数量呈正相关。较少的政府行政级次，就会导致较少的财政供养人员。这样，行政队伍就会有较高的办事效率，上下级政府之间的税权就会相对容易的进行划分，反之亦然。此外，不容忽视的一点是，过多的政府管理层次，会使得管理幅度呈现非扁平状，管理半径会增长，进而导致较高的信息和监督成本，这样无法提高政府的行政管理效率。总的说来，我国政府的改革力度从中央政府机构改革的力度最强，越往下，效率逐渐递减。近几年来看，国家提高公务员的工资，在一定程度上加剧了县乡财政收支的矛盾，使得政府贫困化的现象更加普遍。

1.2 各级政府间的行为受到事权、财权、税权不对称的制约

94 年的分税制改革只是理顺了中央与省级政府之间的财政分配关系，没有建立省以下各级政府之间的分税制体制。五级政府的权利划分，事权弹性从上到下变小，刚性反而增强；财权层层集中。这使得地方政府的职能所需的财力明显不足。为地方政府不规范收费权的发生留下隐患。这一方面严重侵蚀了税基，更在一定程度上削弱了税收作为地方政府财政收入主要来源的地位，而且形成了不理想的局面。这让政府在转型成为服务性政府的同时，却发生了偏离公共利益轨道的行为。而这不仅与地方政府有关，中央政府的制度安排在一定程度上来说也是有很大的关系。

1.3 税权的高度集中导致地方税收立法权的“缺位”

我国目前形成的高度集中的中央统一立法体制是由长期以来一直延续的计划经济时期等历史因素造成的。在建立社会主义市场经济体制和分税制实施的同时都没有做到相应的改革。虽说现在地方税的征管权已下放到地方，但地方是没有权利对税法做出解释和制定的，地方只是反映意见。这不利于地方充分利用自有的区域资源，这会对地方政府组织收入的产生一定的负面影响，对地方经济发展起到阻碍作用。

2 我国税收立法权纵向划分的完善途径

2.1 裁减部分的政府机构

只有转变政府职能和精简机构，才能提高政府的治理能力和行政

效率，才能使各级政府间税权的合理划分。这就要做到减少政府级次；减去一些不必要的机构；裁减不必要的人员。值得关注的一点是，各级政府部门利益纠缠在一起，地方及部门的目标不一定和中央相匹配。所以我们在改革的同时，一定要注意这一点。

2.2 做到事权、财权、税权的有机结合

分税制中一条重要原则就是事权与财权相统一。只有各级政府间事权划分清楚，政府间和财政收支矛盾才少，才可能提高税款的使用效率。这一点，对于实行分税制的国家来说，是不言而喻的，尤其是对一个成熟的市场经济国家而言。各级政府的职能应该明确的界定其管辖的事权。这是应该从法律形式上、讲究科学、从而进一步规范的界定事权。只有这样才能增强财政制度的稳定性，避免上下级政府的利益之争，更应专注于规则的公平性。另一方面，各级政府要靠财权做保证，事权才能履行到位。地方政府要严禁出现乱收费、乱摊派的现象发生，在一定程度上使我国转型时期的税、费混乱现象得到改观。

2.3 适当的赋予省级政府一定的税收立法权

强调中央掌握税收立法权的基础上，也要重视地方在立法权调整的灵活应急性优势的发挥。我国区域众多，发展不一，仅靠国家层面的统一规范是无法适应快速发展的经济形势的。考虑到对地方不可赋权过大，操作过快的原因，可以采取赋予其在税率调整以及一些税收减免方面的权力。这种对地方特色的考虑，在一定程度上给予了地方在中央统一制定的浮动税率范围调节本区域经济发展的空间。而在税收减免等灵活性调节的赋权，也对调动地方积极性和创造性起到一定意义的促进作用。

市场经济的客观性要求税收立法权是要纵向划分的，这既是出于政治的考虑，也是出于经济上的需要。一方面提高了行政效率并且体现民主集中制的要求；另一方面，通过各有侧重职能的不同级政府，通过提供不同品质的公共产品或服务，相应地拥有较为独立的税收立法权。要想最终保证高质量、高效率地履行其各项职能，必须要使各级政府的财权和事权相适应。

【参考文献】

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济.2008（01）

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