公众参与政府绩效评估的指标探讨

公众参与政府绩效评估的指标探讨零点研究咨询集团 付艳华 吴 垠 范文摘要近几年来各级政府的绩效评估活动蓬勃开展，其中非常值得关注的一点是，公众参与成为政府绩效评估的重要内容。

本文重点探讨了公众参与政府绩效评估的评估指标设计，针对目前应用较多的四类评估指标进行了优劣势分析，并对未来公众参与政府绩效评估提出了建议。

关键词 政府绩效评估 公众参与 评估指标一、前言政府的基本职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，其根本目的是满足人民群众日益增长的物质文化需要，提供优质的公共产品和公共服务，而绩效管理与绩效评估则是衡量政府公共服务是否满足公共需求的重要手段和尺度1。

政府绩效评估，就是运用科学的方法、标准和程序，对政府机关的业绩、成就和实际工作作出尽可能准确的评价，在此基础上对政府绩效进行改善和提高2，其目在于对政府的产出进行检测和促进3。

既然是评估，就必然涉及到评估的有效性和可靠性。

影响政府绩效评估误差的因素主要是评估工具、评估过程和评估对象4。

评估工具即评估指标，评估过程则包括了评估主体、评估方法、评估程序设计等内容。

图一 影响政府绩效评估误差的因素分析 4在传统的政府绩效考核中，主要是采用自上而下的评估方式，即上级部门是评估主体。

伴随行政体制改革的不断推进，各级地方政府也在政府绩效考核方面进行了很多尝试和探索。

其中，将公众评价纳入政府绩效考核体系则是最受关注的一种。

到目前为止，已有不少省市政府尝试将公众的民意调查结果纳入政府绩效考评，比如南京市政府的万人评价政府活动、北京市对60多个职能部门的年终评估、甘肃省对14市（州）39个政府部门进行的绩效评估等等。

公众参与政府绩效评估具有重要的现实意义。

首先，要建设服务型政府，必须充分重视作为政府服务对象的广大公众意见；其次，公众参与政府绩效评估有利于优化政府资源配置，提高政府产出；再次，公众参与政府绩效评估为公众参与政府治理提供了一条崭新的途径，有利于民意的上达，从而达到政府和民意的有效沟通，促进社会和谐发展。

当然，公众参与政府绩效评估，并不意味着普通公众是唯一评估主体，而仅仅是评估主体之一。

由于立场不同，公众评估和上级部门评估的视角有很大的不同，二者互相补充才能提供更加全面的绩效评估结果。

在以往国内外众多的绩效评估当中，关于评估指标方面有相当多的探讨，各个国家均有自己的一套绩效考核指标，2004年国家人事部也出台了一套有33个考评指标的政府绩效评估体系，但是这些评估指标往往是基于由上到下的政府内部评估视角，而较少关注公众可以从哪些方面进行评估。

在过去的10多年里，我们一直致力于民意调查研究，在公众参与政府绩效评估方面进行了很多探索和实践，下面主要针对基于公众评估视角的政府绩效评估指标进行讨论。

二、我们在公众评估指标方面的探索公众参与政府绩效评估的核心是评估指标的设计，而评估指标又和评估目的、评估主体、评估对象密切相关。

政府的工作目标是多元化的，而且各工作目标之间可能存在诸多矛盾和冲突，比如是以工业发展为主要目标，还是以环境保护为目标，是看重政府的工作成效还是看重工作人员的服务过程。

界定好评估目的是公众参与政府绩效评估的前提。

评估对象的界定也会影响到评估指标的设计，考核地方政府领导班子适合从全局出发考察城市各个方面的情况，而考核各个具体职能部门则更适合从部门具体职责和办事过程去考核。

另外，评估主体－即谁来进行评估，也和评估指标存在联系。

公众可以分为很多类型，从个体和组织的角度来讲，可以分为普通居民、个体工商户、企业、社会团体等等；从职业来说，可以分为企业经营管理人员、教师医生等专业技术人员、普通职员、工商服务人员、农民等等。

由于自身特点的差异，不同类型的公众和政府接触情况不同，对政府工作的关注程度和了解程度也有不同。

因此评估主体不同，采用的评估指标也会存在不同。

图二 影响公众评估指标设计的因素下面介绍的四种公众评估视角是我们在过去的十多年里应用较多的，各种评估类型在评估目的、评估主体、评估对象方面各有侧重。

（一） 投资环境评估投资环境评估是公众参与政府绩效评估的最早的形式，源于90年代初期的招商引资热潮，GDP成为考核地方政府的重要指标，投资环境的建设也随之成为各级政府的关注重点。

投资环境评估的目的是了解投资环境中优势和不足，从而进一步改善投资环境，提高目前驻区企业对政府的满意度，同时更好的吸引外来投资者。

其评价主体是辖区内外来投资者，包括国外投资者、国内其他省市投资者。

投资环境评估的指标通常包括硬件环境、市场环境、政策环境、人文环境等四大方面，各方面下设二级指标和三级指标，比如硬件环境包括交通、通讯、港口机场、自然环境等，市场环境包括经济发展、融资、人力资源、物流等。

投资环境评估法自1994年以来广泛应用于多个省市的投资环境研究，比如1995年全国186城市投资环境比较研究、2001-2002年北京市外商投资环境调查、1997年和2004年天津市外商投资环境研究、2004-2005重庆市投资环境研究等等。

（二） 生活质量评估投资环境评估是着眼于经济发展而展开的，而生活质量评估则侧重于社会发展的角度。

生活质量评估的目标是了解居民对社会生活各个方面的满意度，其评价主体为当地常住居民。

生活质量评估涉及与城市政府管理相关的一系列指标，包括社会治安、劳动就业和社会保障、居住和生活环境、教育和医疗环境、收入和消费信心、政府服务等。

我们从2000年以来每年在全国7－8个大中城市以及7个小城镇及农村地区都会进行生活质量评估的跟踪性研究，并在2004年将生活质量评估应用于长沙市投资环境及行政效能研究。

（三） 政风行风评估政风行风评估自2001年以来广泛应用于各级政府部门的年终评价，通常由各级政府的监察部门或纠风办发起，目的在于推进政府的政风行风建设，提高政府工作人员的服务水平。

政风行风评估的评价主体是政府的所有服务对象，包括内部服务对象和外部服务对象。

内部服务对象指同级部门和下级部门，外部服务对象指辖区内企业、居民等等。

政风行风评估使用的指标体系通常包括政务公开、依法行政、工作效率、服务意识、改革创新等内容，每年会结合政府的评估细则做相应的修改。

该类评估将政府工作视为服务，强调对服务过程的评估，因此各政府职能部门均可以使用这套指标进行评估。

该类评估应用最多的是北京市各级政府部门，比如2004年北京市政府服务满意度评估，2004-2005年北京市城管服务满意度评估研究，2003－2005年北京市顺义区政务环境评估，2005年北京空港开发区服务环境评估等等。

（四） 工作任务评估以往政府内部进行的绩效评估都有针对工作任务完成情况的考核，但在公众参与政府绩效评估中，工作任务评估则是最近两年才开始使用的一种评估方法，是为避免政风行风评估中发现的部门职责混淆问题而产生的。

工作任务评估是以考核年度工作任务的完成情况为出发点，将地方政府各职能部门的工作任务进行汇总整理，然后转换为公众能够评价的问题，从而开展公众评估政府绩效的工作。

这种评估由于各职能部门的工作任务各有不同，因此在公众评价时不需要指出具体部门，从而可以较好的避免部门混淆问题。

工作任务评估的主体同样是政府的服务对象，包括辖区内的居民、企业等外部服务对象，也包括机关内部工作人员等内部服务对象。

三、四类公众评估指标的讨论上述四种基于公众评估视角的评估指标，由于评价的出发点、涉及的评估主体、适合的评估对象均有不同，因此在具体应用时也各有利弊，可根据具体评估目的进行选择。

投资环境评估偏重于经济发展角度、生活质量评估偏重于社会发展角度，但二者都是着眼于一个地区的全局进行评估，不涉及各职能部门的具体工作，因而特别适用于市政府高层从全局的角度评估政府工作，全面判断主要优势和问题。

在这种评估中，既包括了对政府部门工作成效的评估，也涵盖了政府对外服务过程的评估，比如投资环境评估中就包含了政府服务水平的指标。

政风行风评估之所以能够在各级地方政府得到广泛应用，是因为这种方法能够对所有参与评价的部门使用相同的标准进行评估，这一特点对于地方政府的年终考核非常有价值：1. 研究结果可以列出所有职能部门的公众评价情况，便于地方政府领导了解哪些部门的服务做得好，哪些部门的服务做得不好，从而快速的找到服务改进的责任人。

2. 由于政风行风评估可以细化到各具体职能部门，因此评估结果不仅可以为地方领导所用，也可以成为各职能部门负责人检核自身工作的一个有效工具，帮助各部门了解自身服务过程中的主要问题，从而制定更为有效的整改方案。

3. 政风行风评估的指标相对固定，因此不同年度的评估结果具有较高的可比性，地方政府领导可借此考察各部门的服务改进情况，各职能部门也可以借此测试部门整改方案的执行性和有效性。

当然，政风行风评估也有其缺陷所在，首先表现在部门职能特色体现不足，发现的问题比较表面化，其次是公众对各部门职能认知不准确，存在对职能的混淆，比如民政局和劳动社会保障局在低保、退休金发放等问题上容易混淆，人事局和公安局在户口、档案管理等问题上容易混淆等等，因此可能造成一定程度的评价偏差。

工作任务评估可以很好的克服政风行风评估的不足，即避免了部门混淆问题，且通过工作任务较好的体现了各部门的工作特色。

同时，工作任务评估还具有以下优点：1. 工作任务评估的结果可以直观的展现公众对各部门重点工作成效的评价，突出工作成效，强调了政府工作的结果导向。

2. 工作任务评估涉及的政府重点工作可以对应到相应的政府部门，从而实现对各政府部门工作的年度评估。

3. 每年针对本年度重点工作进行考核，不仅适合考核各职能部门，也适合考核地方政府领导班子。

工作任务评估的缺陷在于缺少政府工作人员日常服务工作的考核，比如工作人员面向公众时的服务态度、工作效率等等，而这一点对于建设服务型政府有着重要意义。

四、结论与建议总体来说，对于一个地方政府来说，如果要将公众评估纳入政府绩效考核体系，在具体应用时应注意和评估对象和评估目的的结合：1. 投资环境评估和生活质量评估适用于评估地方政府的领导班子，不适用于梳理各职能部门的工作；2. 政风行风评估非常适用于对政府各职能部门工作作风的评估，有利于提高工作人员服务水平，但具体实施时可能会产生部门职责混淆问题，且难以体现部门工作特色；3. 工作任务评估很好的体现了政府工作的结果导向，不仅适用于评估具体职能部门，也可以用于评估政府领导班子，但对于政府工作人员的服务水平提升没有明显帮助。

同时，四类评估指标反映了评估的两个维度，一是评估内容，二是评估形式。

如果着眼于一个国家的发展，则评估内容可以包括经济、社会、政治、文化这几个方面，投资环境评估反映的是政府绩效评估的经济发展导向，生活质量评估则更多反映了评估的社会发展导向；从评估形式来讲，政风行风评估属于服务过程评估，反映了评估的过程导向，而工作任务评估则反映了评估了结果导向。